我國碳稅征收問題研究--基于產業結構的視角

● 趙 凱 張 娜

自18世紀工業革命以來，人類使用化石燃料的規模不斷擴大，溫室氣體的排放量也急劇增加，全球氣候變暖已是不爭的事實。因而，“碳減排”成為國際社會普遍關注的問題。大量實踐證明在眾多的“碳減排”措施中，征收碳稅是各國實現“碳減排”的有效的經濟措施之一。當前，“低碳經濟”已逐步成為國際共識，各國都根據本國國情探索低碳經濟的發展道路。我國也充分認識到發展低碳經濟的必要性，十八大首次單篇論述了“生態文明”，并第一次提出了“推進綠色發展、循環發展、低碳發展”、“建設美麗中國”，把生態文明提高到了總體布局的高度。但是，由于我國經濟發展方式較為粗放，目前建設低碳經濟的形勢較為嚴峻。

改革開放30多年來,我國能源產業結構經歷了漫長的演進和優化過程,但是仍然面臨著能源利用效率偏低、單位能源用量的碳排放量居高不下等問題,這顯然與我國能源產業結構密切相關。相對于行政管制和其他經濟手段，能夠有效地調整和優化我國能源產業結構的手段之一就是征收碳稅。因此,我國加快制定和征收碳稅具有重大的現實意義。

一、我國征收碳稅的必要性

（一）日益抬頭的貿易保護主義

原美國能源部長朱棣文在2009年3月17日的眾議院科學小組上稱，將不排除以“碳關稅”為手段來保護美國制造業，前提是別的國家如果沒有實施相關的溫室氣體減排措施。在金融危機和歐洲債務危機的大背景下，少數發達國家在貿易領域磋商并制定了包含“碳關稅”條款的國內法案，還醞釀在相關國際組織提出將“碳關稅”納入國際貿易規則。雖然對進口產品征收“碳關稅”的做法是以環境保護為名，行貿易保護之實，在當下是違反WTO基本規則的，但是歐盟航空業碳排放交易機制仍于2012年1月1日生效。此后，全球多國強烈反對歐盟強征碳稅，并醞釀反制措施，但是歐盟的態度未有實質性松動。直到2012年12月初，歐盟氣候行動專員康妮·赫澤高表示：“在國際民航組織(ICAO)明年秋季大會之前，歐盟委員會暫停向進出歐洲的航班征收碳排放稅。”雖然在強大的外部壓力和“報復威脅”下，歐盟暫時妥協，但是一旦外部環境緩和，航空碳稅問題又會升溫。所以，我國應該認清當前的國際形勢，審時度勢加快國內碳稅的征收步伐。這樣既粉碎了歐美國家進行貿易保護的動機，又可以將國內碳稅收入用于支持本國企業的節能減排和產業結構優化。

在當前國際形勢下，我國必須及時制定相應的節能減排措施，走低碳發展之路，要將應對碳關稅作為我國產業結構轉型和升級的動力。我國長期以來都實施出口導向型發展戰略，但是出口的產品主要以高耗能的低端產品為主，碳含量相對較高。如果“碳關稅”在西方國家開征，則必然會沖擊到我國的出口貿易。因此，對我國來說，在我國征收碳稅是一個改變經濟結構、發展綠色經濟的重要機遇。

（二）我國能源消費結構嚴重失衡

我國作為全球能源生產和能源消費的大國之一，到目前為止，在世界總能耗中所占比例已經達到11.5%。繼美國、俄羅斯之后，我國已經成為全球第三大能源生產國以及繼美國之后的第二大能源消費國。在我國能源消費結構中，煤炭的消耗比重最高（占能源總消耗的60%以上）,其直接惡果就是大氣中二氧化碳和煙塵的排放量大幅度提高。此外，太陽能、地熱、風能等其他清潔能源利用較少，其在總能源消費中的比重還不足10%。

伴隨著我國能源消費結構不合理等問題，我國還存在著能源利用效率低、能耗高，能源浪費嚴重，環境污染嚴重等眾多問題。目前，第二產業仍然是我國能源消耗的主要產業，其能源利用率只有約32%，而美國則高達50%以上。因此，就這點而言，在我國征收碳稅是十分必要的。如圖1所示。

圖1 2011年我國能源消費結構圖

（三）產業結構升級迫在眉睫

隨著改革開放的深入，在21世紀的頭十年，我國抓住機遇，迎接挑戰，使經濟保持了較快較穩定的增長勢頭。但是，由于我國目前正處于工業化發展的重要階段，高耗能的工業結構又是這個發展階段的一個典型特征。因此，如何在發展中促進產業結構升級是我國經濟增長的重中之重。

從產業結構的角度來看，我國第二產業的比重最高，第三產業次之，第一產業最低。從我國目前的工業結構來看，能源和原材料工業所占比例很高，而這些產業正是以高投入、高耗能、高污染為典型特征的“三高”產業。此外，近年來我國在高新技術產業方面取得了快速發展，很多電子信息設備的產量已經躍居世界第一，但是我國對這些產品只是進行簡單的組裝包裝，并不擁有這些產業的核心技術和完整產業鏈。雖然，從總體上來看這些產業對碳減排有益，但是我國目前尚未擁有這些產業的低碳環節。因此，從優化產業結構的角度來說，在我國征收碳稅也是十分必要的。如圖2所示。

圖2 中國歷年GDP構成

二、征收碳稅對我國產業結構升級的有利影響

雖然從理論上來講，為了降低能耗和碳排放，調整產業結構是明智之舉，但是一個國家的經濟發展階段決定了該國在這個時期的經濟結構和產業結構。根據配第·克拉克的產業結構演進規律理論，在經濟發展的不同階段，主導產業依次交替，依次為第一產業、第二產業和第三產業。就我國而言，正處在以第二產業為主導的城市化工業階段，這決定了我國目前的產業結構特征就是高耗能，因而現階段對我國經濟結構進行大規模的調整是比較困難的。但是，我國不能走發達國家“先污染，后治理”的道路，而是應該在發展中進行治理，實現低碳經濟,在發展中利用碳稅促進產業結構升級。

（一）利用碳稅鼓勵企業技術創新

創新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力。目前，我國產業結構中存在的一系列問題正是由于我國長期依賴技術引進，自身缺乏鼓勵技術創新和技術持續進步的有效機制而產生的，而技術進步恰恰是實現產業結構升級的重要前提。因此，對我國來講，創建一個能夠對技術進步提供激勵的創新機制對技術創新的持續性和方向性提供有效保障具有重要的意義。

目前，我國現存稅制還存在諸多弊端，對在低碳經濟環境下企業的技術創新很不利。因此，政府在征收碳稅的過程中，應當彌補現行稅制的不足，對那些高新技術產業和企業在給予稅收優惠和財政補貼的同時，應當與其他的優惠方式結合起來并且加大優惠力度，而對于缺乏技術創新的傳統產業應當通過征收碳稅加以限制。此外，對于企業具體的技術研發活動也應當以稅收減免的方式給予支持，以帶動企業進行技術創新的熱情。另外，可以用碳稅收入來建立一些專項基金，用于研究可再生能源以及低碳技術，將經濟支撐作為發展低碳技術的堅強后盾。目前，我國正處于轉變經濟發展方式的戰略期，國家應當充分抓住機遇，大力發展低碳技術，鼓勵技術創新，并發展低碳技術向促進產業結構升級的高度邁進。目前，一些傳統落后產業一般都是能耗較高的產業，而新興朝陽產業能耗較少。從這個角度來講，征收碳稅對我國產業結構的升級具有很好的促進作用。

（二）利用碳稅主動發展低碳產業

改革開放以來，我國經濟取得了驚人的發展，但是我國的產業結構也受到了國際環境的影響。目前，由于國際市場的引導，我國很多產業和行業的產品以高排放、高污染為特征，客觀上造成了多年來我國碳排放的大幅度增長。而在我國實施出口導向型政策的背景下，這些產品往往遠銷國外，并在我國經濟中占據非常重要的地位。加入WTO后的前5年，我國對外貿易快速發展，外貿依存度不斷上升。2003年我國外貿依存度首次超過50%，達到51.9%，2006年達到67%，較2001年提升28.5個百分點；此后平穩回落，由2006年的67%回落至2011年的50.1%。2006年以來，我國外貿依存度總體呈現回落態勢，這表明我國轉變經濟增長方式取得了初步成效，經濟增長正由外需拉動向內需驅動轉變。在經濟增長很大程度上還依賴出口的情況下，我國必須對出口產業中那些“三高”產業征收碳稅，并提高出口產品的附加值，以適應全球低碳經濟的發展趨勢，增強我國出口產業的國際競爭力。

此外，我國作為“世界加工廠”，在承接來自發達國家的一些產品生產和產業時，應當適當提高門檻并加以選擇。例如，可以使用碳稅適當限制一些生產低端、能耗高的產品的產業，并以此促進我國產業結構的升級。目前，從我國經濟發展的實際情況來看，在未來較長時間內，我國仍然需要承接發達國家的一些產品的生產，因此必須在這個現實的選擇面前做出最好的選擇。可見，利用碳稅主動選擇低碳產業對我國發展低碳經濟至關重要。

（三）利用碳稅促進低碳消費，從而抑制高耗能產業的發展

由于發達國家已經進入了后工業化時代，其對一些較低層次產品的市場需求催生了我國許多資源和勞動密集型產業的發展，并且在我國經濟中占據著舉足輕重的地位。然而，這樣的生產模式對我國的長期發展是不利的。因此，政府可以利用碳稅來促進低碳消費，即除了對那些生產高耗能產品的企業征收高碳稅外，還應當對消費高耗能、高污染產品的企業和個人征收高碳稅，以此改變消費者的產品消費結構，從而抑制生產這些產品的產業和企業的發展。

從發達國家的經驗來看，在低碳經濟發展初期利用立法抑制高碳消費是非常有效的。但是，當一國已經走上一條比較成熟的低碳之路，產業結構已經有了適當程度升級，低碳消費已經成為一種習慣時，這些法律法規也就必須從歷史舞臺退出了。因此，我國也應當在不同的發展階段對碳稅的征收做適當的調整。

（四）利用碳稅促進產業內部的結構升級

雖然征收碳稅對目前我國產業結構升級有著重要意義，但是各個產業內部企業的能耗效率參差不齊。例如，第二產業是我國目前耗能最高的產業，但并不說明其內部的所有企業都是高耗能、高污染的；同理，第一產業和第三產業中也不是所有企業都是低能耗、低污染的。

我國應在產業內部進行更多的有目的性的清查和整治工作，對不同企業實施有差別的碳稅稅率，促進產業內部的結構升級。國家應當充分利用碳稅促使那些高能耗、低效率的小企業關停并轉；而對于那些中型甚至大型企業則應當充分利用碳稅使其向低碳發展方式轉型。同時，應當更加嚴格地審查和審批企業的新增項目。相應地，對于那些低排放、低耗能的企業和項目應給予積極支持，征收較低的碳稅或者免稅，確保整個產業中低碳企業比重的上升。因此，我國必須在促進產業結構升級的同時，注重產業內部結構的合理性。

（五）碳稅與市場機制的有效結合

通過競爭，市場機制能夠使效率達到最優，國內外發展低碳經濟的實踐也很好地證明了這一點。建立“碳交易”市場不僅使碳匯資源在全社會實現最充分的流動和最有效的利用，而且就成本的角度來講，為實現低碳經濟，“碳交易”市場所用的社會成本也是最小的。因此，建立我國的“碳交易”市場，并且積極參與到國際市場中的做法對低碳經濟發展具有重大的意義。

雖然征收碳稅有利于優化我國的產業結構，但是政府制定的稅率不一定最優，對我國的經濟增長的影響仍有待商榷。因此，在征收碳稅的同時，應當充分利用“碳交易”市場的競爭機制，即市場這個“看不見的手”，將二者緊密結合。這在促進產業結構優化和在國際化程度日益加深的今天，對于企業加強自身競爭力以及國際競爭力有著積極的作用。

三、征收碳稅對我國產業結構升級的不利影響

從理論上講，征收碳稅有利于我國產業結構升級，但從現實情況來看，可能會造成不利影響。西方發達國家征收碳稅是在其已經完成了工業化的基礎上實施的，因此有足夠的能力來承受征收碳稅所帶來的高成本。但是，我國目前正處于工業化的關鍵時期，加上我國的特殊原因，碳稅的征收可能會對我國產業結構的升級帶來一些阻礙因素。

首先，征收碳稅可能加劇我國區域經濟發展的不平衡。我國東部地區發展較早，其發展模式以輕工業為主，產品技術含量較高，耗能相對較低；我國中西部地區起步較晚，以發展傳統產業為主，耗能比較高。2008年金融危機以后，新一輪的產業轉移驟然提速，一些沿海產業向內陸轉移，而這些產業往往都是資源和勞動密集型產業。征收碳稅對于東部地區與中西部地區的影響有很大的差異。如果將兩個地區的碳稅稅率一視同仁，就難免會加劇東西部地區的差距，加劇我國區域經濟發展的不平衡，對我國產業結構的升級產生不利影響。

其次，征收碳稅將導致我國企業生產成本的提高，從而使企業績效不斷降低。多年來，出口貿易對我國經濟做出了巨大貢獻，國際競爭條件的任何一點變化都能對我國經濟產生很大的影響。出口是拉動我國經濟增長的“三駕馬車”之一，但是征收碳稅將會對我國的出口企業造成不利的影響，并導致其國際競爭力不斷下降。對本國企業而言，若碳稅在實施過程中不但沒有促進企業生產方式的轉變，反而使企業由于生產成本提高、競爭力不足而被市場淘汰，這將對我國產業結構升級以及國家經濟發展產生不利影響。

針對以上問題，我國在設計碳稅稅率時必須根據本國的實際情況，兼顧東部和中西部的差異以及對出口企業的影響，力爭在促進我國產業結構升級的同時將其對經濟造成的影響程度降到最低；并且，要與時俱進，在不同時期對碳稅的征收要有不同的側重點。

四、結論

本文主要從產業結構升級的角度來討論我國征收碳稅的影響。首先，由于環境問題、國際壓力等原因，在我國征收碳稅將是必然之舉。通過征收碳稅，政府可以鼓勵企業進行技術創新進而促進產業結構升級；碳稅與碳排放的有機結合也將很好地促進我國產業結構的升級；利用碳稅，我國可以主動發展低碳產業，而不只是作為“世界加工廠”，從而使我國的出口產業更具國際競爭力；同時，碳稅通過消費環節間接影響我國的產業結構；此外，征收碳稅在理論上還可以促進我國產業內部的結構升級，使我國的產業布局更加合理。但是，征收碳稅同樣也會存在一些問題，比如加劇我國區域經濟的不平衡，影響我國的經濟增長等。因此，我國在征收碳稅之前必須充分考慮到所有可能的不利情況，力求在促進我國產業結構優化的同時，將其對經濟的不利影響降到最低。