促進民族地區農村義務教育的財政政策探討：以湖北省H市為例

● 楊芷晴

20世紀80年代以來，我國頒布了一系列促進義務教育均衡發展的政策法規。然而，由于經濟、社會和歷史等各方面的原因，我國的義務教育在地區、城鄉、校際之間發展不平衡的現象依然存在，民族地區的義務教育發展出現嚴重“短腿”。本文以H市少數民族地區為例，針對H市X縣農村義務教育現狀的調查結果，分析了民族地區義務教育發展的困難問題，同時借鑒國際經驗，從義務教育財政均衡發展的角度，提出促進我國民族地區農村義務教育的財政政策建議。

一、民族地區義務教育狀況的調查分析——以H市X縣為例

（一）本次調查的基本情況

本次調查的對象為H市X縣普通農民。該縣屬于H市重點扶貧開發的少數民族聚居村落，具有一定的代表性。本次調查采取非概率抽樣的方法，共發放問卷200份，回收有效問卷190份，有效問卷率為95%。受訪者均為20歲以上的農民，其中，男性占79.6%，女性占20.4%。20～39歲的占24.78%，40～49歲的占32.74%，50～59歲的占32.74%，60歲以上的占9.73%。

（二）調查結果分析

為了解民族地區義務教育的發展現狀，問卷設計從主客觀兩方面展開，涵蓋12個與民族地區義務教育相關的問題。經過統計處理與分析歸納，筆者從以下五個方面予以具體分析：

1、民族地區義務教育階段學生輟學及其原因。據調查統計，該縣的小學入學率已經達到95%以上，而初中入學率只有85%左右，在近15%的失學人群中，僅因家庭負擔不起的就占80%。當問及 “孩子對上學讀書的看法”時，有60%的村民表示自己有意愿讓孩子讀書，有40%的村民表示無所謂。而當問及 “為什么不讓孩子讀書”的時候，有50%的村民表示讀書費用太高，20%的村民表示孩子自己不愿意讀，30%的村民表示“不知道”。調查結果表明，家庭經濟狀況依然是制約農村義務教育的主要因素。雖然我國從2006年開始就免除了西部農村地區和東、中部試點地區義務教育階段的中小學生全部學雜費，但不少受訪者表示，雖然免除了農村學生的學費和雜費，但學校仍收取學生學習過程中必需的作業本費和輔導資料費(主要包括寒暑假作業冊、與課堂練習及復習鞏固關系密切的課后練習配套資料)等。這些費用既不屬于學費，也不屬于雜費,對于民族地區的普通農村家庭來說仍然是一筆不小的費用。因此，有必要進一步加大國家免費義務教育政策的貫徹執行力度，真正讓農村家庭孩子讀書無后顧之憂。

2、對教育基礎設施的看法。當問及“對教育基礎設施建設的看法”時，有50%的村民對教育基礎設施表示滿意，30%的認為教育基礎設施 “一般”，有10%的認為教育基礎設施“不好”，另有10%的認為教育基礎設施“太差”。筆者在調查中了解到，不少學校的基礎設施極差，不到60平米的教室里擠坐著98名學生，學生分3列、11排而坐，整個教室的前后課桌間距只有30厘米，學生幾乎無法轉身，最后一排的9名學生，后背緊靠墻壁而坐。老師的“三尺講臺”也被學生課桌逼退得僅剩一尺左右。部分受訪者表示，學校教師的工資及辦公經費均已得到很好解決，但是教室、宿舍、學生食堂等基礎設施緊缺。

3、對師資力量的看法。當問及“對學校師資力量的看法”時，大部分受訪者對學校的師資力量不盡滿意。80%的人認為師資一般，能夠教學生讀書識字就行，還有10%的人認為師資太差，有時一個老師身兼多職，帶3-4門課程，有些課程甚至沒老師教，如音樂、體育、美術、社會等課程。調查結果表明，在我國農村義務教育教師的數量、結構、素質、穩定性以及待遇等方面都存在諸多問題和不足，難以適應農村義務教育改革的需要，亟需給予切實可行的保障與支持，以保障民族地區農村義務教育階段師資的穩定性。

4、對國家教育政策的知曉度。當問及“對國家教育政策的知情程度”時，有48.6%的受訪者表示不知情，有44.3%的受訪者表示有一點知情，只有7.1%的受訪者表示完全知情。調查結果表明，大部分受訪者都對國家教育政策知之甚少。因此，為了提高民族地區的義務教育水平和質量，還需要通過電視、廣播與報紙等手段加強宣傳，提高農民對義務教育政策內容的認識。

當問及“當地政府對教育的重視程度”時，有21%的村民認為政府很重視教育，11%的人認為政府有一點重視，42%的人認為當地政府對教育的重視程度一般，有5%的人認為地方政府一點也不重視教育，21%的人表示不清楚。調查結果表明，由于國家及地方教育政策的普及率較低，加之受限于農村地區地方財政的空虛，大部分農民對政府部門關于義務教育的重視力度并不十分滿意。

二、民族地區義務教育存在的問題

（一）義務教育階段入學率偏低，學生流失問題嚴重

調查發現，民族地區義務教育階段的入學率依然偏低，學生流失問題嚴重。2011年，H市所屬省份毛入學率的平均水平已達到90%，而H市的毛入學率只有50%，其高中階段的毛入學率更低，不到40%。調查了解，因家庭經濟困難、地方財力有限、部分補貼不到位，部分民族地區初中階段的學生流失率仍在4%以上，個別縣市甚至高達7%，均超過國家規定的年輟學率在3%以下的標準。與此同時，部分學校教學質量不高，學生厭學及受打工潮的影響也是導致初中學生流失的重要原因。

（二）教育欠賬太多、學校負債沉重，公用經費嚴重不足

據了解，早在2000年，H市的“普九”債務就達1.64億元。截至2005年12月31日，僅J縣學校欠債就達2045萬元，而經省政府審計認定的“普九”債務只有419.5萬元，占債務總額的20.5%，非“普九”債務高達 1625.5萬元。如L市“普九”遺留債務180萬元，“普九”后新增債務200萬元。而隨著農村教育費附加的取消，“普九”債務的償還沒有了經濟來源，且H市八個縣市都是 “吃飯財政”，根本沒有財力負擔“普九”債務，這筆賬幾乎全部壓在中小學校頭上。而H市農村中小學全部實行“一費制”收費（2006年起開始試行農村中小學全免學雜費），標準比較低，除收取少量雜費和省財政每生30元的公用經費補貼外，學校再無其他收入。當地居民表示，每到新學期開學，就有不少包工頭上門討債，還有不少校長被告上法庭，校長只好東躲西藏，根本沒有精力安心抓教學，甚至還有不少農村學校根本沒人愿意當校長，都不愿意背著巨額的債務辦教育，這嚴重影響了學校的正常教學和管理工作的進行。

（三）教育基礎設施狀況堪憂

學校的安全是第一位的，但校舍危房問題一直是H市黨政領導頭上的一枚炸彈。自2003年以來，H市政府就把消除中小學危房作為向全市人民承諾辦好的實事之一。2004年全市消除改造中小學D級危房17萬平方米，2005年已消除改造D級危房14萬平方米，但由于H市的中小學校舍大多是上世紀六、七十年代修建的石木、土木結構校舍，建設質量較差，危房改造工程難度較大。

H市屬于典型的喀斯特山區，受獨特的自然和地質條件的影響，飲水困難在全市農村中小學較為普遍。根據調查統計，共有480所中小學存在飲水難的問題，占全市中小學?？倲档?3%，涉及在校學生21萬人，教職工13000人，且90%為寄宿制學校。每到枯水期，不少學校被迫放假，有的學校由于飲用了不合衛生標準的水，造成傳染病、流行病發生，嚴重危害了師生健康。

中小學生如廁難問題十分突出。2004年H市第二實驗小學和X縣L小學發生踩踏事件并造成學生傷亡，至此中小學生如廁難的問題才日益凸現出來。出現擁擠踩踏傷亡事件，就是因為學生下課后爭著上廁所。當時，H市第二實驗小學師生共2393人，廁所只有36個蹲位，平均66.47人一個蹲位；L小學2748名師生，只有64個蹲位，平均43人一個蹲位。按照國家規定，小學平均16人、初中平均20人一個蹲位。因此，按照現在在校師生人數計算，全市應新建中小學廁所947（間）棟、8280個蹲位才能基本解決如廁難的問題。

寄宿制學校建設任務重，學生住宿困難。加強寄宿制學校建設是提高教學質量、鞏固“普九”成果的重要手段，對民族地區來說，這一點尤為重要。但目前學生生活用房極為短缺，學生住宿、食堂、洗浴都很困難。調研發現，有不少初中理化生實驗室、圖書室和閱覽室全部住進了學生，有的學生住三層大通鋪，在一間不到20平方米的宿舍要住40多人。還有的學校把教室做寢室，課桌當床鋪，白天上課，晚上男生就在課桌上睡覺。不少學校食堂容量不夠，一遇雨天，學生只有淋著雨買飯。不少學校沒有浴室，這對正處在青春期的初中生的健康非常不利。

（四）師資隊伍建設問題較多

一是教師學科不配套，音體美教師專職的少，兼職的多，英語和信息技術教育師資緊缺。二是初中教師缺編較多，且由于縣市財政負擔不起，長時期得不到補充，以宣恩縣一個小縣為例，中小學教師就缺編100多人。三是老齡化現象嚴重，L市中小學教師平均年齡超過46周歲，有的小學教師超過50周歲。由于小學人口逐年下降，小學教師按編制計算已經滿足教學需求，有的縣市多年未引進新的教師，不能補充新鮮血液，教師整體年齡偏大，教師隊伍的活力和創造力難以發揮，而且由于經費困難，教師不能外出學習，教學水平難以提高。四是由于少數民族地區條件艱苦、待遇較低，高水平教師不愿進山區，本地優秀教師大量外流，師資力量已成為影響教育教學質量提高的重要因素。

三、促進民族地區義務教育發展的財政政策建議

（一）建立中央或省級政府為主、相對集中的財政投資體制

按照誰受益誰負擔的原則，教育支出的成本應當由教育受益方承擔，但由于民族地區往往財力有限，大多數地方政府本身并無能力負擔義務教育經費。因此，中央、省級政府應擔當重任，從制度上保證民族地區義務教育的經費投入，實行區別化扶持。

為確保義務教育的全民性、平等性、普及性，世界各國一般由政府直接組織、管理和投資，實行以中央或省級政府為主、相對集中的財政投資體制。同時，各國由于各自的經濟、政治管理體制不同，其政府干預和投資義務教育的具體方式又有所不同（具體情況如下表1）。

表1 世界各國義務教育公共經費的投資方式

事實表明，過去，我國部分民族地區實行的“以縣為主”的義務教育投資體制并不奏效。民族地區自然環境惡劣，經濟社會發展水平相對滯后，在“以縣為主”的財政投資體制下，地方財政并無能力投入足夠的公共經費。與此同時，由于義務教育公共產品的外溢性等特征，地方政府在投資博弈中不愿意選擇對義務教育做過多投資，從而加劇了民族地區義務教育的投入不足。因此，要從根本上改變這一現狀，必須建立以中央或省級政府為主導的、相對集中的財政投入體制。明確中央、省、市縣三級政府對義務教育投入的責任和分攤比例，有效保證民族地區義務教育經費的穩定性，從根本上解決民族地區義務教育經費的巨大缺口。

（二）實施均衡的義務教育財政轉移支付政策，平衡各地區義務教育水平的差距

美國義務教育實行的是以專項支付為主導的財政扶持模式，各州根據自身實際，確定不同比例的轉移支付撥款。以最富有和最貧困地區為例，假設州對最富有地區的撥款與地方資金的出資比例可能為1:6，而在最貧困的地區，該比例可能正好相反為6:1。這一模式建立在“義務教育經費人均標準”上，根據這一標準，針對貧困地區與富裕地區教育成本的差異，政府增加、減少相應補助，從而使不同地區的義務教育經費達到相同的水平。該模式有效地彌補了由于各地方政府財政水平的不同而導致的教育經費差距。

為消除地區間義務教育發展不均衡問題，日本政府采取的是將一般性轉移支付與專項轉移支付相結合的模式（具體情況如下表2）。與此同時，日本的中央政府每年都要核實該年學校學生和教師的數量變化，以及教師工資水平的變動情況，并據此編制年度預算，以保證財政資金的充足。

表2 日本政府一般性轉移支付與專項轉移支付模式

從國外義務教育財政轉移支付政策來看，其財政的均衡供給并非是生均教育經費的絕對均等，而是根據均衡的義務教育服務或教育質量所需的教育成本，來進行均衡的財政供給。一般來說，農村或山區的教育成本要高于城市，若單純地根據城鄉生活成本的價格差異來判斷教育成本，可能會造成教育成本的計量誤區。

目前，我國義務教育僅做到了農村與城市生均預算內的撥款大致相同，但無法實現義務教育的公平與效率。要實現義務教育的均衡化發展，必須建立均衡的義務教育服務財政供給的方案，均衡區域、城鄉、校際之間教育的財政供給。具體來說，第一，根據實現均衡義務教育服務所需的教育成本，國家應重新核定全國義務教育階段公用經費的合理標準，制定統一的“義務教育經費人均標準值”。根據各地的貧富程度和教育成本差異，對未達到這一標準的地區實行財政補貼，而對已達標的地區減少或不實行補貼，以平衡地區之間的義務教育經費差別。第二，在一般性供給的基礎上，中央、省級政府要建立專門針對少數民族地區的義務教育專項扶持資金，以解決民族地區教育經費不足的問題。第三，接受教育專項資金的民族地區，其資金應主要用于平衡區縣內學校之間的義務教育財政供給水平，這有利于逐步均衡民族地區與非民族地區之間的義務教育發展。

（三）建立義務教育教師工資待遇的中央、省(市區)、縣三級政府承擔制度

為了保障教育資源的穩定和均衡，各國出臺法律法規，對教師工資待遇、師資管理等作了明確規定。1889年，法國頒布法律規定，全體小學教師系國家公職人員，其工資應由中央財政負擔。日本教育法規規定，教師必須每五年流動一次，校長必須是50歲以上，任期兩年再連任者必須在校際之間輪換。韓國規定，教師必須每四年流動一次，同時，還對各學區內的學生綜合評分，由計算機隨機確定適齡兒童將要就讀的學校。

鑒于我國農村地區縣級財力不足，建議我國建立義務教育教師工資待遇的中央、省(市區)、縣三級政府承擔制度。具體來說，第一，民族地區義務教育教師的標準工資由中央和省級財政共同全額支付,以確保農村教師工資能按時、足額發放到教師手中。第二，將民族地區義務教育教師的醫療、養老、失業保險和住房公積金及政策性津貼納入國家財政預算，確保他們享受到與當地公務員同樣標準的醫療與養老保險等待遇。第三，建立以各級政府為主的民族地區義務教育教師培訓的財政投入制度，將民族地區教師的培訓經費納入縣級以上人民政府財政預算，按工資總額的3%單獨列支,?？顚Ｓ?。第四，建立民族地區教師待遇和培訓的財政預算及執行情況的監督審查機制，各級人大和監察部門應切實負責，確保民族地區義務教育財政投入。

（四）完善多渠道的教育經費籌措體制和融資方式

民族地區基礎設施薄弱、師資力量嚴重不足，與城市相比，面臨著更大的資金缺口，長期依靠財政撥款這一單一的資金籌措方式，遠遠不能滿足該地區教育的發展，長此以往，與先進地區的差距將會越拉越大。在新的社會經濟轉型時期，國家應積極完善多舉措的教育經費籌措體制和融資方式，擇機規范推廣“教育券”等支持民族地區義務教育發展的政策工具。1955年，美國經濟學家米爾頓·弗里德曼在其 《經濟學和公共利益》一文中首次提出了“教育券”理論。該理論認為，政府把原來投入公立學校的經費按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價證券（即教育券）的形式直接發放給家庭或學生，學生憑教育券自由選擇政府所認可的學校（公立學校或私立學校）就讀，不再受學區的限制，教育券可以沖抵全部或部分學費，學校憑收到的教育券到政府部門兌換教育經費，用于支付辦學經費。目前我國已有部分地區開始試行“教育券”。2011年，安徽省教育廳下發安徽省進城務工農民隨遷子女電子教育券實施方案：從2011年秋季入學的義務教育階段起始年級學生開始實施電子教育券，其他年級學生繼續實行資金獎補辦法。深圳光明新區也提出，從2011年7月1日起至2012年6月30日試發教育券，將其作為義務教育階段“雙免”資質學生沖抵學雜費的統一憑證。借鑒這一思路，我國可研究探索促進民族地區教育發展的“教育券”，在確定最低生均教育成本的基礎上，以“教育券”的形式發放到義務教育階段學生手中，學生持這種“教育券”可直接入學。這樣不僅能從根本上解決民族地區學生因貧失學、因貧輟學的問題，還能有效改變民族地區義務教育專項資金“粥少僧多”的困境，提高教育經費的使用效益。