推進行政事業單位資產管理與預算管理相結合的探討

劉曉萌

（重慶市公安消防總隊 審計處，重慶 401121）

資產管理與預算管理相結合的方式是近年來行政事業單位出現的一種新的預算管理模式，涉及面廣、方式新穎，也是節約資源、提高資產經費綜合效益，實現財務管理精細化的有效途徑，是加強資產管理與預算管理工作的客觀要求。2006年財政部公布了行政單位和事業單位相關的資產管理辦法，確立了資產管理采用資預結合的原則。其實這種結合也是資產管理和預算管理在工作規范過程中必然的趨勢。例如，在預算制定過程中，由于資產購置金額大、內容多，預算中必須有單獨詳細的資產購置明細表和資產收入表等以便監管；在資產購置時，必須明確購置方式和資產配置等。這些都是預算制定的重要內容。由此可見，資預結合的管理方式是資產管理和預算管理的大勢所趨和必然要求。

一、資預結合管理方式的重要意義

（一）資預結合的管理原則是國家財政方針的必然要求

國家對加強資產管理和預算管理多次提出明確要求，要深化預算制度改革，使預算真正起到統領經費的作用。而完善各類資產管理體制建設，就是要細化資產管理，使之與預算管理配合。這對于國家行政預算大盤的執行以及行政單位大量國有資產的維護、不流失和保護國有資產具有十分重大的意義。用預算管理來輔助統籌資產管理，是科學預算編制和保護國有資產的重要途徑，是國家財政方針的必然要求。

（二）資預結合的管理原則是推動財務改革的必然要求

新的經濟形勢必然要求新的財務模式，行政事業單位國有資產管理方式需要進一步健全，財務改革勢在必行。

第一是行政事業單位在財務管理工作上進行了一系列的改革嘗試，例如推行部門預算、集中收付、政府采購等，在管理層面上實現了很大突破，但在資產管理上尚顯薄弱。資產管理存在著資產家底不清、配置不科學、管理不善等問題，導致 “重資金、輕資產，重采購、輕管理”的現象。

第二是行政事業單位一般資產數量都很龐大，從購置到運行的全過程都是依靠財政的預算經費來維持，而且所需經費在預算中占有相當大的比例。因此，必須將預算與資產進行科學結合，才能找到配置的平衡點，才能實現管理的科學化、精細化。

第三是將書面預算與資產實物結合起來，實現數量、金額的同步增長和減少，這是一種 “公開化”的管理模式，可以很好的維護資產配置的科學性、效益性，創造一條節約配給的新路子。此外，這也客觀促進了行政事業單位的廉政建設，堵塞了資產管理環節的漏洞，提高了資金使用效益。

（三）資預結合的管理原則是加強資產管理的客觀需要

資產和預算是行政事業單位對物資類資產進行管理的兩個方面：一種是對實物形態的資產進行管理，一種是對價值形態的資產進行管理，兩者是同一實質的不同體現，但又密切聯系。應該說資產管理是表征，預算管理是實質。在行政事業單位，資產的累積也是歷年預算經費的累積，因此，新一年度預算的安排必須要參照資產賬目的具體內容，在管理制度的基礎上嚴格控制資產的購置、分配和報廢幾個關口，提高預算科學性，加強資產管理精細化。

二、資預結合管理方式的現狀及存在的問題

（一）理財觀念和思想認識不到位

很多行政事業單位受傳統理財觀念影響，對這項工作認識不深、重視不夠。在財務部門內部還存在對價值形態的資金非常重視，但對實物形態的資金——資產的使用和管理重視不夠。在一些行政事業單位對為什么要將兩者結合和如何結合，還存在一些認識誤區，這使得編制和執行的部門合作不暢快，甚至還有一些阻力。從具體部門和單位來看，都習慣于爭取項目、爭取資金，不重視，甚至不愿意花大力氣科學編制資產配置預算。這種大一統的粗獷管理方式，體現了傳統制度下怕分權、怕麻煩的思想。所以，理財觀念和思想認識的不到位，嚴重阻礙了此項工作的開展。

（二）制度完善和程序設置不健全

由于資產管理也是近年來出現的新課題，其管理制度本身還很不完善，存在較大漏洞，制度上還很不健全。此外，資產管理與預算管理相結合的方式也還處于探索階段，具體很多內容都不夠明確。例如，價值與實物形態的結合方式、科學配備的具體標準、各類標準的可執行性是否很強、有沒有確保執行的保障措施等。這些問題的不明確直接制約了資預結合工作的進展。此外在程序設置上也不盡科學。部門的職能分工不明確，預算的審核流程不科學，也是造成運轉不暢的原因。例如，預算審核沒有在綜合預算的基礎上進行，對很多應該嚴格審核的大宗資產購置內容反而沒有審核。在流程上也顯得繁復冗長，規定得細，可執行性差，致使最終的審核批復缺乏實事求是的依據，既影響了審核結果，又降低了效率。

（三）預算編制與執行效能不合拍

預算的科學編制與確保執行，是實現資產管理與預算管理相結合的關鍵。但目前在實際中，這兩者的關聯并不合拍，預算在執行過程中往往打了折扣，相應在資產的購置和管理上也無法合拍。例如事業部門日常維護、消耗費用的安排與占有資產實物量相脫節，使事業經費安排不科學；資產收益披露缺乏透明度，部門預算無法體現資產收益情況；對預算執行情況，預算資產配置是否到位，缺乏跟蹤和監督，嚴重影響了預算管理的嚴肅性。在這種模式下，管理的主要目標成了規范預算收支活動的合規性，而支出活動結束后所形成的資產，以及那些與預算支出無直接關系的資產，往往成了財務部門力所不能及之處。

三、推進資預結合管理方式的具體方法

資產管理與預算管理既是對物資價值與實物兩種形態的管理，也是加強預算綜合管理、深化預算改革力度的必然要求。可以說，首先要認識到資產管理與預算管理的內在聯系，是一種存量管理與動態管理的方式；其次要明確兩者之間的依存關系，只有優化了資產配置，才能使預算結果更為科學。

（一）認真組織實施資產配置管理制度

在意識到管理制度的缺失帶來的巨大問題基礎上，要根據實際情況制訂科學的資產配置管理制度，并認真組織實施。同時還要注意三個問題，第一是對各單位和部門要做好答疑、解釋與宣傳工作，對部分認識模糊的問題應統一收集后進行自私討論和研判。第二是擬定科學的配置方案和流程的信息反饋工作，經過一段時間后，要針對試行時出現的問題進行統一修訂，進一步適合財務管理的需要。因此要密切關注資產配置管理制度在實施中出現的各種情況，為完善制度建設做好準備。第三是指導各單位實施管理制度，加強學習，核實登記資產存量，并做好編制資產配置預算的準備。

（二）完善資產和經費的配合標準和配備體系

資產配置標準必須與經費預算標準有機結合起來，這是資預結合管理方式的基礎和依據。行政事業單位國有資產標準一般包含固定資產標準、消耗物標準等，但制定標準之余還要加強控制和監管的力度，促進標準的體系建設。以業務用車配置標準為例，首先要規定 “公務用車”的概念和范圍；其次要制定不同級別部門的車輛配備標準，當然必須要依據部門工作的性質編配，既反對平均主義，也反對鋪張浪費。對特殊業務用車則根據實際需要，由各部門提出，分管領導審定后，交財務部門備案；第三要制定流程上和部門上的監管職責，落實監審部門和監審程序。

（三）嘗試將資產新增計劃納入預算范圍

資預結合的管理方式的工作重點是從資產存量中確定增量，使資產增量與預算相關內容吻合。具體操作方法以兩句話歸納，“盤點存量數據真實，確定增量實事求是；納入預算突出重點，標準監管兼顧一般”，特別是對一些有既定標準的物資，如車輛、大型專業設備、固定資產等。在此基礎上試編資產購置預算，經批準后，方可購置和配備資產。其基本流程是：

第一是考核部門會同財務部門共同下發資產配置標準和部門預算的資產購置預算表，確保各個單位和部門明確標準和編報的原則方法。

第二是各基層部門分析工作實際情況，提出需重點保障的項目和內容，在與已購置資產表和配置表比對的基礎上，提出新購建議。

第三是評估單位將各基層部門上報的預算購置表進行匯總評估，按照 “確保重點，調劑使用，精打細算，合理購置”的原則進行審核，再與財務部門協調后予以核定。最后編入下年度預算。

（四）建立資預結合管理方式的績效考評機制

第一是以提高單位效益為目標，以績效考評為方式，建立對資產管理和預算管理進行綜合績效考評的機制。通過規定科學的評價方法和評價標準，提高對資預結合管理方式的重視，并充分認識其科學性，此外，也可考慮將這一指標作為單獨內容進行考核。

第二是以細化管理方式為重點，將預算與資產在流程和制度層面進行精細化柔和；將定額與標準在體系和量化層面進行科學化規范，以實現資預結合的精細化管理方式。

[1]全國預算與會計研究會課題組.行政事業單位資產管理與預算管理相結合問題研究[J].預算管理與會計，2010（1）：2—7.

[2]廣東省財政廳.積極推進預算管理與資產管理相結合[J].預算管理與會計，2010（6）：3—5.