加強民生資金監管的思考

●張具合 顏建華

民生問題，顧名思義是指關系人民群眾生產、生活的實際問題，主要包括勞動就業、教育、社會保障、醫療衛生、住房、社會救助、生產生活水平等問題。江西省近年來積極實施民生工程和公共財政政策，讓更多的人民群眾享受到了“改革是最大的紅利”。民生工程體系本身包含著極為豐富的科學內涵，是集經濟社會發展等多元目標為一體的科學的、辯證的戰略體系。江西省財政廳黨組書記、廳長胡強在全省財稅工作會議上的講話指出：“全省財政部門要從人民群眾最根本利益出發，堅持盡力而為、量力而行、遠近結合、有序推進的原則，緊緊抓住資金籌措、預算執行和資金監管三個關鍵環節，切實辦好涉及民生的大事要事、好事實事，把黨和政府的關懷不折不扣落到實處”。

對此，如何進一步加強民生工程資金監管的難題迫切擺在各級財政部門面前。本文將就民生工程財政投入資金的概況、存在的問題以及加強資金監管的對策建議等提出一些思考和參考意見：

一、江西財政投入民生工程的概況

江西省從2007年起連續實施民生工程和公共財政政策，各級財政部門積極籌措資金，不斷加大對民生工程的投入。2008—2012年，全省投入實施民生工程的財政性資金達到1400億元，在全國率先實現城鄉困難群眾最低生活保障、城鄉義務教育免費和困難學生資助政策、城鄉困難群眾大病醫療救助制度、城鄉居民基本醫療制度“四個全覆蓋”。2013年籌集財政性資金700億元，集中辦好涉及群眾切身利益的76件實事，增強政策的連續性、系統性和完整性，解決了一大批群眾最關心、最直接、最現實的問題，多項政策舉措走在全國前列。江西省自實施民生工程建設以來，努力實現省委、省政府 “居有所安、學有所教、老有所養、病有所醫、困有所濟、閑有所樂”的要求，不僅達到了改善社會民生的目標，而且為建設“秀美江西、綠色崛起”打下了堅實的基礎。

二、民生工程資金監管目前存在的主要問題及原因分析

江西省民生工程建設成績巨大，但是，民生工程建設也存在著諸多問題和挑戰，在政策制定、資金管理、使用、監督等方面仍然存在著一些不足，這些問題如果不引起高度重視并采取切實有效的措施加以改進，將嚴重影響民生工程的實施效果，甚至事倍功半。主要有以下幾個方面：

（一）地方各級政府民生工程資金配套壓力大

民生工程資金需求多、要求高、投入大，加上民生工程很多需要省級、設區市、縣（市、區）三級財政資金配套，與地方各級政府有限的籌資能力形成矛盾，因此不可避免地出現了“假配套”，即：財政配套資金先轉入民生工程專戶，過段時間重新轉回財政；“釣魚工程”，即：先用財政資金配套向上級爭取項目，項目批準下來后不再投入后續資金等問題。由于目前我國對各級政府財權與事權的劃分，《預算法》對此沒有明確規定，因此中央與省級、設區市、縣（市、區）級地方政府財權與事權劃分不清晰，造成后果是涉及民生的社會公共產品供給責任層層向下轉移，如有些社會保障支出以及基礎教育和公共衛生等公共產品過多地由省級、設區市、縣（市、區）三級政府承擔。我國現行分稅制中流轉稅特別是增值稅所占比重較大，財產稅比重較小，而增值稅75%的部分由中央財政集中，財權過于集中在中央，而事權下放到地方，導致地方各級政府實施民生工程面臨無米下鍋的窘境。

（二）民生工程城鄉差別天然缺陷

目前我國存在城鄉二元治理結構制度，因此我國公共服務的供給在城鄉以及不同地區存在重大差別，如農民和城市居民獲得的民生工程政策不一樣，省會城市、設區市、縣（市、區）、鄉鎮間的補助標準也不一致，人為地造成了不同地區之間、城鄉居民之間待遇不一樣。另一方面，隨著經濟建設的發展，社會流動人口數量日益增多，尤其是進城務工人員、下崗失業人員及流動人口增多，人戶分離現象不斷增多，工作對象的多樣化給民生工程資金的動態管理帶來了較大困難。

（三）部分民生工程資金撒“胡椒面”現象突出

在民生工程實施過程中，由于各個政府部門各自為政,職能交叉,每個部門都強調本單位工作的重要性，紛紛要求增加投入，結果資金分配到各個建設子項目，成為“小而散”的項目，重復建設且功能單一，群眾不一定歡迎。相同類型的資金分散于各個單位管理，難以形成合力，社會效益得不到保證，最終造成許多民生工程項目最后流于形式，未達到預期效果，且資金也難以監督到位。

（四）資金管理使用上滯留、擠占、挪用、截留等現象時有發生

有的民生工程項目為了向上級多爭取財政資金，采取多申報人數等方式，但實際人數遠遠低于申報人數，反映資金滯留在賬面上，形成資金沉淀，有些沉淀了很多年，甚至最后轉化成了部門資金；有的單位擠占民生工程資金，將民生專項資金開支本單位辦公經費；有的地方和單位存在不同程度的形式主義，截留、挪用民生工程資金搞政績工程、形象工程，甚至建設樓堂館所。

（五）民生工程項目存在重復申報、多頭申報現象

同一個民生工程項目，由于審核批準的主管部門不同，分別向不同的部門申報項目獲得審查通過；有的用已經完工的民生工程項目重復進行申報，騙取、套取財政資金；有的項目“報大建小”，即項目立項申報工作量很大，要求的財政資金也多，但實際只完成其中的一部分；有的項目屬于“半拉子”工程和“添油”工程，由于可行性研究不夠深入，工程往往進行到一半就進行不下去了，而項目要完工則需要資金繼續投入。

（六）基層機構及人員素質有待提

高

盡管民生工程資金管理、發放都有明確規定，但個別基層領導和具體辦事人員對民生工程資金的使用、管理、發放等工作重視不夠，因而造成已經制定的各種制度不能完全落實，如一些村組公示制度沒有落到實處；資金管理上存在把關不嚴，發放不及時、發放不到位等現象。由于大多數民生工程資金發放依托電子信息化，一些基層工作人員不太熟悉電腦操作，從而影響了資金發放效率。

三、加強民生工程資金監督管理的對策建議

（一）夯實基層政府財力

一是頂層設計好分配體制。在制訂重要的省、市、縣三級財政收入分配體制時，既要考慮省級政府的宏觀調控因素，又要考慮市、縣的利益，充分調動市、縣、鄉鎮發展經濟、壯大財力的積極性；二是貫徹“少取多予”的方針,鼓勵市、縣壯大經濟實力，財政增量部分盡量多留給基層，做大做強設區市、縣（市、區）財政實力；三是在民生工程實施時，盡量不安排或者少安排市、縣級財政配套項目，減少配套資金的壓力。

（二）努力消除城鄉差別

江西目前的財力仍十分薄弱，因此在實施民生工程中，不脫離省情實際，立足當前，放眼未來，從辦得到、看得見的事情入手，不空談、不務虛，實干興邦，一步一個腳印，使民生工程取得實實在在的效果。在出臺民生政策時，實現基本公共服務均等化，實行“城鄉一體化”政策，努力做到“全省一盤棋”和城鄉同步建設，如在基本醫療衛生服務保障、最低生活保障等方面，盡量將有限的財力向農村傾斜，向困難群眾傾斜，增強農村基層公共服務能力，不斷緩解城鄉矛盾，促進社會和諧。

（三）完善績效評估價值體系建設

在民生工程資金監管中積極引入績效評估方法，進一步強化資金管理、使用的安全性、規范性、有效性。

1、實行目標管理。將民生工程目標進行分解，層層落實，明確每一層級的具體責任，實現責權利的有機統一。

2、完善績效評價指標價值體系。除采取政府內部評價、上級評價下級等方式外，逐步增加外部評價、社會評價的價值分值比重，加大政府購買公共服務的力度，引入社會中介機構進行公民“滿意度”的測評，了解廣大群眾對民生工程實施的滿意度，提高績效評價指標價值體系的科學性、前瞻性、準確性。

3、建立群眾舉報和群眾利益訴求表達機制。各級各部門在制定公共政策過程中，要認真聽取群眾呼聲，回應群眾反映的問題。比如一些重大的民生工程可以采取決策聽證制度，通過公開政務信息，使廣大群眾廣泛參與進來，保障公眾的知情權，有效避免“拍腦袋工程”。

4、完善責任追究制度。建立健全人大監督、政府監督、法律監督和社會監督等全方位、立體式的監督網絡，在監督體系上做到相互取長補短。在責任追究上，將處理事和處理人有機地結合起來，防止制度腐敗的發生。

（四）強化部門協作形成監管合力

1、通過設立聯席會議制度、各專門監督檢查工作領導小組等方式加強民生工程資金各業務主管部門的溝通與合作。做到各司其職、信息共享、聯系暢通，重大事項及時向黨委、政府報告，完善健全民生工程資金籌集、使用和管理的監督機制，努力提高監督工作成效。

2、整合各相關執法部門的信息資源。充分利用各部門已經建設好的信息化平臺，構建涵蓋所有民生工程資金相關情況的動態信息數據庫，根據實際情況及時通過設置網絡預警顯示和跟蹤分析提示，實現對民生工程資金的動態監控和財務收支情況的實時監控，利用現代科技手段提高監督管理效能。

3、監督檢查成果的相互利用。對已經做出監督檢查結論，其他監管部門可以利用，避免重復檢查，加強被檢查單位之間的相互聯系。

（五）加強民生工程資金財政財務管理

一是根據實際情況和形勢發展的需要，制定民生工程資金管理制度或辦法，做到“有法可依、有章可循”；二是將民生工程資金全部納入國庫集中支付系統進行管理，實現國庫直接支付為主、控制授權支付，大力實施各項民生工程資金社會化發放；三是實行財政部門“一個口子對外”，即通過“一卡通”系統發放，減少中間環節，直接打入享受人個人賬戶，并且將“一卡通”系統融合到省電子監察平臺，實時監控惠民政策落實和資金運行，有效防止民生工程資金擠占、截留、挪用等行為的發生；四是加快資金撥付進度，精簡資金撥付環節，并通過預撥、墊付等方式，加快資金撥付進度，對上級財政下達的轉移支付資金，財政部門做到及時分解下達到有關部門、處（科、股）室和財政所，尤其是對扶貧、救災等專項資金，要做到急事急辦、特事特辦，在第一時間將資金撥付到位。

（六）嚴格專戶管理確保?？顚Ｓ?/h3>

1、專戶管理。民生工程資金主要包括中央、省、設區市財政和縣（市、區）級財政安排的專項資金以及其他用于支持民生工程建設的資金，有的民生工程資金明確規定了分級負擔的比例，如果不設立專戶，則資金捆綁在一起無法區分。

2、專賬核算。健全財務核算體系，設置規范統一的收支科目，統一會計科目和會計報表，規范財務會計核算，并按資金性質設明細賬，占用類按來源關系相對應，年終按資金性質設結余明細賬。

3、專款專用。單項民生工程資金要明確對應，不能混淆使用，加強對民生工程資金使用、發放過程的核查和審查,確保民生工程資金?？顚Ｓ?。

（七）不斷加大監督檢查力度

1、各級財政部門加大監督檢查的力度。財政監督部門應“守土有責”，切實履行監督檢查職責，嚴格依據《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰條例》、《江西省財政監督條例》等法律法規依法行政、依法監督，不斷加大工作力度，堅決查處各種侵害人民群眾切身利益的違法違紀行為。

2、建立案件移送制度。加強與紀檢監察部門、司法機關的工作溝通和聯系，依法追究相關責任人的責任，涉及違紀的，依法移送紀檢監察機關，追究其黨紀和行政責任。涉及犯罪的，依法移送司法機關追究其刑事責任。

（八）加強基層機構建設和人員培訓工作

1、健全機構。民生工程涉及千家萬戶，需要人手做大量工作，因此應健全相應的管理機構，配備足夠的工作人員，安排必需的工作經費，以保證民生工程順利實施。

2、加強業務培訓力度，提升基層干部的業務素質。民生工程涉及面廣，政策性強，如何管好、用好這些資金，很大程度取決于基層干部的業務素質。財政部門要把基層財務隊伍的培訓納入總體培訓計劃，每年安排一段時間，分各個民生工程專題進行培訓，努力提高他們的政策水平和業務能力。