“三公”經費管理中存在的問題及對策

●裴克存 孫曉麗

“三公”經費是保證行政事業單位正常運轉的基本經費組成部分，對于行政事業單位工作有序開展、提升干部工作能力以及提高行政運行效率等方面發揮了重要的作用。但近年來“三公”經費暴露出許多弊端，如“三公”經費居高不下、數額龐大，由此產生一系列嚴重的奢侈浪費和腐敗現象，嚴重損害黨風、政風，降低政府公信力，甚至是引起社會公眾不滿，最終可能導致社會問題發生。為此，筆者結合工作實踐，從財政監督的角度去分析“三公”經費管理中存在的問題和原因，并提出對策建議，以期為治理“三公”經費提供一些解決方法。

一、財政監督檢查中發現的“三公”經費管理中存在的問題

所謂“三公”經費，通常是指因公出國（境）、公車購置與運行和公務接待。由于對公共財政和政府的監督長期不到位，“三公”經費在管理中不規范、不合理、不公開的問題時有發生。筆者結合近年來的“小金庫”專項治理和財政監督檢查實踐，用數字和案例說話，深入分析了當前“三公”經費在管理使用過程中存在的問題，具體體現在：

（一）公務接待費超標準現象普遍

我國目前規定地方各級行政事業單位業務招待費的開支標準不得超過當年單位預算中公務費的2%。但檢查發現公務接待費超過此標準的現象非常普遍，多數單位一方面主觀上為了爭取更多的資源和利益，重形式、講排場、擺闊氣，片面追求接待豪華、高檔消費，另一方面客觀上受經濟發展水平和物價上漲等因素影響，大部分單位公務接待檔次和費用也“水漲船高”。如2009年全省“小金庫”專項治理省直重點檢查在第一階段就查處了“小金庫”資金用于宴請、禮品等公務接待支出合計713.31萬元，其中某省級事業單位更是明目張膽，在某會館高檔消費場所一次性購買金額5萬元的消費卡進行消費。另外，山西省財政廳監督檢查局去年在開展對某省條管系統的綜合監管中發現，某市局及下屬單位都不同程度地存在業務招待費超支現象，共計超支104.97萬元；某市局及其下屬分局超標準支付招待費84.65萬元。

（二）公務車購置及運行費嚴重超標

1、配車數量與標準的嚴重“雙超”。目前多數行政事業單位基本是按領導人頭數配備公務用車，此外還有若干機動車輛、專用車輛等等，導致車輛編制核定控制不嚴，實際配置或使用的車輛遠遠大于編制數。山西省財政廳監督檢查局去年在開展對某省條管系統的綜合監管中發現，某市局實有車輛配置67輛，財政核定車輛編制17輛，超編制配置50輛；某市局實有車輛45輛，財政核定車輛編制35輛，超編10輛。超標準購置豪華車情況也普遍存在，如近年來檢查發現某技工學校無預算購置超規格車輛17.9萬元，某規劃院購入價值79.96萬元的豐田越野車GTM648-0GS兩輛。對未批準購置車輛的單位，有的借下屬或管轄的企業、社團之名買車，或長期固定“租車”、租“高檔車”。如2009年至2011年全省“小金庫”專項治理期間發現某工作站長期使用下屬單位某物資開發公司帕薩特、本田思域等轎車四輛，某政府執法系統普遍存在機關占用所屬企業或掛靠社會團體車輛現象。

2、公車的運行維護保養費用遠遠超過預算定額標準。由于制度規定不細致、有效監管缺位以及燃油價格不斷上漲等因素，致使公車在采購、維護和運營等各方面都存在著比社會車輛高得多的成本。山西省財政廳監督檢查局去年在開展對某省條管系統的綜合監管中發現，某市局及其下屬分局燃修費超標準支付達60.76萬元。

（三）公款國內旅游現象普遍

山西省財政廳監督檢查局在近年來的監督檢查工作中雖未發現公款出國（境）旅游問題，但也發現一些單位安排干部以學習、培訓等名義進行旅游觀光，實際并無明確的學習培訓內容。如2009年至2011年全省“小金庫”專項治理期間發現，某廳攤派下屬學會、協會支付單位機關干部世博會考察費37.59萬元，某職業技術學院為老干部支付旅游公司旅游費6萬元。某縣一部門將組織部分干部赴武夷山、廈門、鄭州、世博、周莊等地旅游的全部費用以培訓費、考察費名義在財務賬內列支，金額共計18.2萬元的案例被中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室督查組查處。

此外，從近年來財政監督檢查中發現的問題來看，當前“三公”經費消費呈現隱形或轉移的特點：

1、將“三公”經費“隱匿”于正常經費開支。一些單位會計人員有意采用錯記支出明細，或采用其他非招待費票據報銷的方式隱瞞招待費支出，把“三公”經費作為會議費、培訓費、差旅費、工會經費、福利費等其他會計科目支出，導致單位賬目不能真實反映招待費用。如2009年至2011年全省“小金庫”專項治理期間發現，某協會在費用中列支購物卡5.46萬元。

2、在下屬單位列支“三公”經費。一些單位將公務接待票據、公務車保養運行票據等“三公”經費在下屬單位列支。如2009年至2011年全省 “小金庫”專項治理期間發現，某廳機關處室在下屬訓練基地報銷招待費4.83萬元、青花瓷汾酒2.42萬元；某事業單位在下屬協會成本費用中報銷費用合計12.81萬元；某事業單位在下屬協會列支汽車保險費4.59萬元；某事業單位在下屬協會報銷餐飲費、住宿費等共計3.28萬元，等等。

3、“三公”經費藏匿于專項支出。有的單位擠占、挪用專項資金現象屢禁不止，把本應在公用經費的定額中安排支出的“三公”經費轉移到專項支出中列支，如山西省財政廳監督檢查局去年在開展對某省條管系統的綜合監管中發現，某市局2011年在項目支出中列支招待費22.14萬元。

二、“三公”經費管理存在問題的原因分析

近年來，中央和地方政府三令五申要求解決“三公”經費問題，但是治理效果并不明顯，甚至是進入 “治理—膨脹—再治理”的怪圈，究其根源主要是政策法規建設滯后、體制機制建設不健全、預算管理不完善等。為此，筆者從以下幾方面探尋“三公”經費管理存在問題的原因：

（一）政策法規建設滯后

隨著“三公”經費問題愈演愈烈，國家集中出臺了一系列政策法規對 “三公”經費開展集中治理，如2009年初中央下發了《關于黨政機關厲行節約若干問題的通知》和《關于堅決制止公款出國（境）旅游的通知》，2010年監察部印發了《用公款出國（境）旅游及相關違紀行為處分規定》，2011年中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于開展黨政機關公務用車問題專項治理工作的實施意見》，2012年國務院出臺了 《機關事務管理條例》。但是，這些規定大多是行政機關自己制定的政府規章或暫行辦法，在法的高度上尚無明確的規定，不能對“三公”經費問題提供規范化、法制化的制度性保障，造成“三公”經費支出隨意性較大，故出現迅速膨脹的現象。此外，目前的政策法規對“三公”經費腐敗行為的具體規定還不明確，如“三公”經費問題屬違規、違紀還是違法行為，定性依據不明確，“三公”經費問題處罰規定不明確等，也是“三公”經費產生的制度原因。

（二）預算管理體制不完善

我國預算管理體制由于自身的缺陷，對當前治理“三公”經費問題捉襟見肘。

1、預算支出透明度不高。在目前的預算科目設置中，并沒有明確設置“三公”經費科目。“三公”經費明細通常是分散在不同的科目類別中，如公費出國涉及的費用包括培訓費、課題費、外事交流經費等，在各個會計科目中分別核算，難以計算總體支出規模。同時，政府預決算報告對于列舉的分項財政開支項目都很簡單，沒有列出相關分項支出，不能滿足公開“三公”經費的需要，使得“三公”經費具有一定的隱蔽性。

2、預算外資金控制不嚴。一般而言，預算外收入較多的部門由于經費來源較多，就有條件配備較多高檔公車、組織干部出國（境）旅游、搞豪華接待，這是因為當前我國對預算外資金控制力度不夠，大量預算外資金游離于預算管理之外，從而為“三公”經費提供了保障。

3、預算績效化管理水平低。由于當前對預算執行的監控重點還在投入方面，以支出為導向的績效預算管理模式還沒有建立起來。相應地對“三公”經費還沒有實行績效化管理，導致經費使用過程中出現浪費嚴重、效率低下的現象。

（三）監督制度不健全

現階段，“三公”經費膨脹勢頭得不到有效遏制的一個重要原因是監督措施不到位，內外監督力量比較有限，缺乏明確的問責機制，造成監督制度不健全。

1、監督方式單一。上級對下級的監督往往是聽匯報、看報告，手段單一，下級部門弄虛作假欺騙上級的現象時有發生，使得上級無法全面了解真實情況，大大降低了內部監督機制的作用。

2、監督體系不完善。主要表現在外部監督部門還沒有建立有效的溝通協作機制，各監管部門之間不能有效的互通監督信息，監督成果未能充分利用，導致監管效率低下。

3、處罰機制不完備。到目前為止，對“三公”經費問題責任人還沒有一個具體的處罰規定，導致處罰力度不夠，并不能給當事人帶來多少損失，震懾力不強。再者“三公”經費違紀違規的隱蔽性和界定的復雜性，使得處理處罰很難到位。

三、對強化“三公”經費管理的對策和建議

黨和國家一直都很重視 “三公”經費的治理工作，尤其是今年以來，在中央八項規定和厲行節約反對浪費的號召下，公務消費過度等勢頭得到有效遏制，但“三公”經費問題存在的根源并未解決。為此，筆者從機制改革、預算約束和強化監督等三方面著手探索解決問題的根本方法。

（一）推進體制機制改革，強化行政管理

“三公經費”根源上是體制的不健全和機制的缺失。如果沒有體制機制的改革，僅依靠加強監督力度如同割韭菜一樣，割掉地面部分根依然存在，過一段時間依然會發芽生長。因此推進體制機制改革是治理“三公”經費的根本所在。

1、推進行政事業單位公務用車改革。實行公務用車貨幣化補貼或者推行公務用車社會化改革，釜底抽薪徹底消除公車消費“斬不斷、理還亂”的亂局。

2、借鑒機票、火車票等管理模式，推行公務招待實名制和公務消費發票雙重（單位與經辦人）實名制。健全細化公務接待行政管理標準，做到公務消費有據可查，增強當事人的責任意識。

3、進一步強化公職人員出國（境）審批管理。可以對公職人員出國（境）審批適當進行集權，或者增加同級紀檢監察、行政監察部門審批環節，提高審批門檻，治“公款出國（境）旅游”病于未發之前。

（二）加強財政預算約束，強化源頭控制

1、要完善“三公”支出預算定額標準。在政府收支分類科目按照支出經濟分類和功能分類增設專門的 “三公”支出科目，并明確其預算執行標準，確保財政監督檢查中有標準依據可查。

2、細化“三公”經費超預算執行懲處標準。應盡量與單位下年度預算安排相掛鉤，增強財政監督檢查查處“三公”經費超標準行為的執行度。

3、要杜絕隱性或轉移“三公”經費的行為。部門預算管理機構要加強預算單位財政決算的審核力度，通過核減或調整預算單位次年預算，加大違規行為的機會成本。

（三）推進“三公消費”監督多樣化，完善監督機制

1、可以考慮引入有獎監督機制。充分發動群眾的力量，凡是舉報有違“三公”消費規定行為的，予以適當獎勵，并且嚴肅追究“三公”消費當事人以及主管領導的責任，在擴大監督面的同時增強懲處力度，雙管齊下。

2、強化財政監督尤其是部門預算管理處室的日常監督力度。推進專職財政監督機構和部門預算管理處室的業務協作，既要在預算編制環節進行嚴格審核監督，又要在預算執行環節予以適時控制監督，還要在事后跟進查處違反“三公”消費規定的行為，充分發揮聯合監督和全程監督的優勢，進而形成監管合力。當然，前提是要制定“三公”消費的合理標準，健全超標準、超規定進行“三公消費”的懲處制度。

3、大力推進財政部門與審計、人大、紀檢、監察、宣傳、組織等機構的業務協作。“三公消費”問題不僅僅是財政資金揮霍浪費的問題，其背后更深層次的是傳統文化、黨紀政紀、現實國情、精神信仰等多種因素的綜合，是當前我國社會民眾浮躁、奢靡、信仰缺失、制度不健全、享樂主義至上等弊端的集中體現。因此，除強化財政管理和財政監督外，應從多方面著手根治，宣傳部門要強化思想政治教育，組織、紀檢監察等部門要強化問責力度，審計、財政等部門要加大懲處力度，對“三公消費”問題進行長期的全方位治理，假以時日，“三公消費”問題定會得到有效的解決。