工業化、城鎮化加快推進時期土地權益的法律保護

唐郁愷

目前，工業化、城鎮化加速發展侵占耕地已引發一系列社會問題，影響著社會的穩定，不僅制約著我國社會可持續發展，而且影響著和諧社會的構建。保護耕地是我國長期堅持的一項基本國策。隨著我國城市化的快速發展，耕地保護與城市建設用地需求之間的矛盾日趨尖銳。因此，對構建耕地保障機制，確保農業第一產業的基礎地位，確保我國糧食安全，確保社會安全穩定具有重要現實意義。

一、目前我國土地權益保障的現狀

我國目前實行的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國三十年改革開放最重要的制度性成果，是黨的農村政策的基石。對此，黨的十七屆三中全會提出要“穩定和完善農村基本經營制度”，意味著現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。全會突出強調要“健全嚴格規范的農村土地管理制度”，意味著在工業化、城鎮化加快推進時期，為確保社會穩定和諧、確保糧食安全、確保溫總理提出18億畝耕地這根紅線，要實行最嚴格的耕地保護制度，必須采取一系列措施，健全農村土地管理各項制度[1]。目前我國的法律僅規定了土地的國家所有權、集體所有權兩個土地所有權主體，農民個人不能享有所有權。《土地登記辦法》第二條規定：本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。前款規定的國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。

但這一制度存在一系列問題，首先，國家和集體所有制所有權制度權利主體界定不明確，國家和集體這兩個名詞本身就是模糊的概念。作者認為，國家所有應理解為全民所有，除了城市土地、國家安全和公共利益的需要，國家不應具體作為所有權主體，應還地于民。此外，《中華人民共和國土地管理法》第十條：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。本條中集體所有制的主體包括鄉集體，村集體和村民小組等多個虛化的模糊的主體。從以上分析可看出，我國目前的土地制度存在集體土地所有權多級所有，主體不明晰；集體土地所有權主體代表法律地位不明確，所有權權能殘缺；缺乏可操作性；規范土地流轉和調整土地流轉的糾紛的法律不健全；保護農民權益的法律不周延，不完善，政府特別是基層政府行為侵犯農民土地權益行為經常發生。[2]

2006年，我國《物權法》頒布實施后，物權的概念深入人心，但是在傳統的集體經濟為主的農村，物權正遭遇著很大的尷尬。農民個人的權利在集體的名義下被虛化，農民個人的集體成員權并沒有得到很好的保障，“屬于集體所有，但不為你所有”這樣的似是而非的集體觀，正在限制著產權的進一步明晰，相關的產權難以變成農民改變命運的資本。當前農村要進行的改革就是要做到集體與個人并重，充分尊重農民應有的個人權利。[3]

二、修訂完善法律制度，賦予并確保農民的土地權益

黨的十七屆三中全會提出要“穩定和完善農村基本經營制度”，突出強調要“健全嚴格規范的農村土地管理制度”，意味著在新的形勢下，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還將賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，為進一步完善農村基本經營制度留下了更大的探索空間。2008年9月30日，胡錦濤主席到安徽農村考察時強調：以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。[4]新的《土地登記辦法》突出了對城鎮和農村土地權利一視同仁的物權保護，明確規定了依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權和集體土地使用權、土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

根據中央會議精神和中央領導的指示，作者認為，應從以下幾個方面健全農村土地管理各項制度。

1.修訂完善現行有關土地的法律、法規。首先，修訂物權法，賦予農民完整的土地財產權。當前可以在不改變所有制的前提下，改革農村土地所有權制度，明確農村的土地所有權主體為村集體，取消鄉級政府和村民小組的主體地位。將土地使用權永久下放給農民，賦予農民相當完整的“產權”使其成為土地物權最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉讓、抵押和交易。我們相信運用“產權”排他性的特征，能夠使得農民更好地呵護自己的權利，拒絕廉價征地、強制拆遷等嚴重侵犯農民權利的現象發生[5]。其次，修訂完善相關法律，建立完備的土地管理檔案；土地登記等土地管理制度，完成國土登記，明確權利主體；明確土地權利人的合法權益內容。再次，修訂法律建立規范的宅基地耕地的土地使用權流轉市場，允許集體組織的農民之間可以出租、轉讓，亦可以向集體外的人出租、轉讓，立法處理土地使用權糾紛。最后，延長土地使用權的期限，將農村土地的承包期從現在的30年延長到70年等。

2.推進政府職能轉變、限制政府權利，完善農民土地權益的保障和救濟措施。立法規范地方政府和鄉村自治組織及其代表人的行為，進一步完善土地征用制度，加強對土地違法行為的監督和法律制裁，依法明確土地使用人的權利義務，對任何人以任何借口、理由對農戶的土地進行處置的行為明確法律救濟措施和手段。國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史說：“經過多年努力，目前國土資源政策法律框架體系已經比較完善，但執行情況并不理想，國土資源違法違規現象普遍、大量存在。就土地而言，違規違法用地并沒有得到有效遏制。一些地市和縣級政府直接或者指使違規違法批地用地，違規違法用地正在向鄉鎮政府和村級組織蔓延。”[6]

3.加強法制教育和宣傳，是提高農民維護土地權益的能力。通過電視，網絡和報紙等媒介加強對法律的宣傳，特別是相關土地法律知識的宣傳，使農民明確自身的權利義務，了解各種救濟手段和措施，以維護自己的權益。鼓勵農民成立農業合作組織，增強保護自己合法權益的能力。[7]只有使基層鄉鎮村領導干部對國土資源政策規定有了比較清晰的了解和理解，只有廣大農民行動起來運用法律武器維護自身的合法權益，只有保護和合理利用國土資源成為廣大基層干部群眾的共同意愿和自覺行動，才能真正實現中央制定的確保18億畝耕地不減少的目標。2010年和2020年全國耕地保有量分別為18.18億畝和18.05億畝的目標才不會落空。

三、加快農村城市化改造，加強對農民的社會保障

30年前，我國的改革是從解決農村土地制度問題打開缺口的。目前，農村土地制度日益成為諸多矛盾的焦點。也成為我國農村改革發展已進入依靠制度創新的新階段。

首先，要推動工業化和城鎮化的同時，保障工業化和城鎮化發展的土地和耕地。我們可以通過宅基地置換保障工業化和城鎮化所需的土地，同時保障耕地的面積。所謂宅基地置換，是指將分散居住的農民集中起來，搬入新建多層或規劃合理的住宅中，置換“騰出來”的農村非農建設用地可以從事其他用途，包括復耕、工業用地。

其次，要實現規模經營，加快農業現代化措施。通過政府出資，引導企業或個人投資政府補貼等方式，依托縣城或對鄉鎮、較大村莊進行城鎮化改造、建設，通過置換的方式讓農民進城，改善居住環境；通過允許土地流轉的方式集中土地，通過鼓勵成立農民合作組織，集體組織本身發展適度規模經營。也可引入外來企業、個人，解決現代農業建設與農民財力不足的矛盾。發展現代農業，設施農業，旅游觀光農業等，提高生產率。

最后，要健全農民的社會保障制度，完善農業支持保護制度。建立現代農村金融制度、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度、健全農村民主管理制度。解決好政府發展工業和城鎮化的理念與保護農民土地權益的矛盾。解決好工業化、城鎮化建設的快速發展帶來大量“無農地村”和“無耕地農民”因基本生活無法保障頻繁上訪和征地補償的問題。

今日之中國，城鎮人口首次超過農村人口。已經由“農耕社會，鄉土中國”，轉變為“工業社會，城市中國”。中國科學院《2012中國新型城市化報告》稱：中國內地城市化達到了51.3%。現在中國每天有上百條村消失，在可以預見的未來十年，城市化仍是中國發展主流。

[1]中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報http://zhidao.baidu.com/question/71963564.html 2012.11.21

[2]夏鋒，張娟.百名專家建言農村土地制度改革http://business.sohu.com/20081009/n259932019.shtml2012.11.21海南中改院

[3]大河網.土地管理法正修訂新一輪農村土地改革值得期待.http://business.sohu.com/20081009/n259933902.shtml2012.11.21登陸

[4]人民日報：胡錦濤：允許農民以多種形式流轉土地經營權http://news.sohu.com/20081001/n259823352.shtml2012.11.21登陸

[5]大河網.土地管理法正修訂新一輪農村土地改革值得期待.http://business.sohu.com/20081009/n259933902.shtml.2012.11.21

[6]新華網：維護農民利益成敗關鍵取決于基層http://news.qq.com/a/20081010/002506.htm 2012.11.28

[7]夏鋒,張娟.百名專家建言農村土地制度改革.中改院http://business.sohu.com/20081009/n259932019.shtml.2012.11.21