論“垃圾圍城”問題的法律治理研究

吳慶新

（晉江晉興職業中專學校，福建 晉江 362200）

高速發展中的中國城市正在遭遇“垃圾圍城”之痛。垃圾包圍城市給城市生活帶來的負面影響是多面的，其中垃圾污染危害在于侵占土地、堵塞江湖、有礙衛生、影響景觀、危害健康等。

一、我國垃圾圍城治理在現行法律中存在的問題

（一）垃圾收集分類回收中存在的法律問題

垃圾收集分類回收是垃圾處理的第一個環節。根據現行法規及規章，每個產生垃圾的主體都應當按照規定的分類要求，將生活垃圾裝入相應的垃圾袋內，投入指定的垃圾容器或者收集場所。我國早已制定了關于生活垃圾分類回收的法律法規，但并未詳細規定具體實施辦法，大多只提原則性要求。此外，在固體廢物回收利用的立法方面尚存在不足。現行的關于城市生活垃圾處理的法規主要有《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《全國城市生活垃圾無害化處理設施建設“十一五”規劃》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》，偏重于垃圾的清掃、收集、運輸、處置及相關管理活動，很少涉及垃圾的分類回收[1]。僅有的幾條規定缺乏處理和制裁的具體規范，故無實際操作性。另外，一些城市雖然制定了有關垃圾分類回收的規范性文件，但并沒有上升到立法高度。在城鎮化藍圖下發展的中國，在垃圾與城市相伴相生的現象下，有關垃圾分類的立法已經嚴重落后于管理規范需求，完整的生活垃圾分類回收法律體系亟待建立。

（二）垃圾焚燒掩埋方面存在的法律問題

掩埋焚燒是垃圾處理的主要方式。法律在這方面雖然作出了一些具體規定，但并不完善。在垃圾焚燒掩埋方面存在的主要法律問題是：其一，法律在大方面規定了垃圾處理方式，但在許多方面仍存在著爭議，需要明確規定哪些應該掩埋、哪些應該焚燒。這在目前的有關法律規定中還沒有明確的規定。其二，執行過程中焚燒的部分可能出現二次污染。這在根本上沒有解決垃圾污染問題。掩埋不合理所造成的二次污染也比比皆是。其三，在管理方面，目前垃圾焚燒掩埋產業化給垃圾處理行業帶來了極大的發展空間。然而，垃圾處理同時也具有明顯的非排他性特征，是一種公共產品，當我們采用產業化、市場化的方式來運作這個行業的時候，這種“公共性”決定了它只能實行一種準市場化的運作機制。它的市場化帶有明顯的行政要求，市場競爭是非完全、非充分的競爭。[1]如何協調市場化的經濟利益追求與公共服務的社會效益追求，合理設定各方責任的分擔和利益的劃分，是垃圾處理產業化過程中需要認真研究的問題。

二、針對上述垃圾圍城治理的法律問題的一些建議

（一）在垃圾分類方面

1.立單行法《垃圾分類回收法》

正所謂“他山之石，可以攻玉”，借鑒和吸取其他國家和地區垃圾分類回收的立法經驗和教訓來完善我國垃圾分類相關立法是非常必要的。西方國家，尤其是德國和日本，都有比較成熟和完善的垃圾分類回收立法，對垃圾的分類、回收、利用、管理、監督、技術、法律責任等加以全面細致的規定。例如日本的垃圾分類法一共運用了518條來說明垃圾分類。來到東京的許多外國人拿到的第一份文件就與垃圾有關。《資源與垃圾的分類及丟棄方法》是日本的垃圾分類法則。20世紀90年代，德國政府頒布了《包裝條例》和《循環經濟法》，以立法形式來解決垃圾分類處理問題[2]。這些已有的成熟技術與實踐經驗，是值得我國立法者好好借鑒的。當然我國的垃圾分類回收立法應該立足于我們的實踐情況，選擇適合我國的立法模式。

鑒于我國公民目前的垃圾分類回收意識還很淡薄，不適宜建立以強制性條款為主的垃圾分類回收立法形式，而應該采取以促進法為主、強制法為輔的立法形式。

例如國家可以頒布條款，指出公民有義務進行公共垃圾分類，對于那些參與垃圾回收的公民，國家給予鼓勵。地方應該鼓勵公民參加垃圾回收。對于那些不參與垃圾回收，而又亂扔垃圾的人予以警告乃至罰款。垃圾分類非常需要市民的支持和參與，設置處罰條款是為了執法時有法可依，罰款只是手段而不是目的。

但是，又不能太過重視軟性條款，而忽視了硬性條款。沒有硬性條款的支撐，軟性條款就失去了法律強制性的作用。軟性條款需要硬性條款的輔助才能達到其立法目的，所以在垃圾分類回收立法中強制性條款是不可或缺的。通過這兩種立法形式的有機結合，我國垃圾分類回收工作才能健康、穩步發展。

2.修改相關法律，使其更具有操作性

現行的許多法律法規都以倡導為主，沒有法律規范，無法為社會主體提供行為模式。因此制定明確權利和義務的法律規范，才可保證法律的執行力，如制定城市生活垃圾分類的實施細則和各種配套法規。如果相關配套的法律能在此方面詳細地列出規章的話，垃圾處理就變得有法可依，而不是目前這樣知道要做卻不知道如何去做。只有把法律規范得更具體，更具有操作性，人們才會更明白地去遵守，才能讓法律真正地發揮規范人們行為的效用，讓垃圾分類有章可循、有法可依。

3.完善地方立法

國家層面立了法，但在執行方面靠的是地方政府的實際操作。所以地方單位應該在實行《垃圾分類法》的同時，制定相關行政法規。例如對單位和個人不按規定分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置城市生活垃圾等行為設定罰則。如《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》作出的硬性規定：“不按規定分類投放城市生活垃圾的，責令整改，拒不改正的，對個人處以每次50元罰款，對單位處以每立方米500元罰款。”[3]

可以看出廣州政府在國家未頒布完善的《垃圾分類回收法》之前，先行提出了對垃圾亂分類的處罰條例，是真正尊重法律的體現。同時建議對企業和居民的立法要分開規范，便于不同類型行為主體對照不同行為模式，因為居民生活垃圾和企業工業垃圾處理和回收用途、方式有較大區別。

（二）在垃圾焚燒掩埋方面

1.掩埋焚燒方面的法律完善

現代生活方式制造的垃圾種類越來越多。在外國，“垃圾是放錯了地方的能源”。因為技術和材料的問題，垃圾回收利用方式不同。對于不能回收的垃圾，大部分都需要掩埋焚燒。所以完善終端處理的垃圾掩埋焚燒法律十分必要。我們可以對哪些垃圾應該掩埋、哪些應該焚燒進行規范整治，借鑒國外的經驗，實行拿來主義。

首先在針對哪類垃圾應該怎么樣處理上，我們可以借鑒外國的一些經驗。眾所周知，德國在垃圾處理方面處于世界領先水平，對國內的垃圾處理應該有參考價值。對于垃圾填埋，歐盟以及德國制定了非常嚴格的規定。例如歐盟的“填埋規章”和德國的“填埋條例”就嚴格規定了做填埋處理的垃圾中，可自然分解的有機物含量必須控制在有限的范圍內。事實上，根據德國相關填埋法律，不穩定的有機垃圾或者混合垃圾不允許填埋。我們可以對填埋垃圾范圍進行控制，防止二次污染。可以把國外垃圾掩埋焚燒廠的選址規范之類的條例引進到我國特定的地區。例如根據荷蘭環境保護部2003年制定的《能源生產中的環保規定》，垃圾焚燒設施所生產的能源屬于可再生能源，國家將為其提供資助。具體資助金額按焚燒設施生產效率有所差別，效率為22%的資助金額是0.14歐分/千瓦時，效率為30%或以上的資助金額是1.79歐分/千瓦時，這也是中國可以借鑒的獎勵機制。

垃圾可以成為物質和能源的第二大來源，這離不開技術的提升。在“綠色中國夢”清潔能源的發展方式受到推崇的今天，國家應該鼓勵焚燒技術的提高，頒發鼓勵垃圾焚燒技術發展的行政規范，用先進技術最大可能地減少污染。

2.防止二次污染方面的法律完善

對垃圾進行焚燒掩埋的目的是為了消滅垃圾，維護城市環境。如果掩埋焚燒垃圾之后，還導致污染，那其目的根本就沒有達到。針對防止垃圾處理之后的二次污染，國家也必須出臺相關政策。焚燒技術的不成熟，會導致焚燒效率不高，導致大部分的垃圾造成二次污染。所以對一些不達標的焚燒廠，國家應予以規范[4]。

可以針對垃圾焚燒廠達標與否設立等級，要焚燒此類垃圾，焚燒廠的硬件和軟件就應該達到一定的級別。政府可以頒布有關劃分垃圾焚燒的等級，讓不達標的焚燒廠不能經營垃圾焚燒，有效地防治垃圾亂焚燒帶來的污染。可以整合垃圾焚燒廠，把小規模的焚燒廠合并成一個具有相當規模的垃圾處理廠。

3.垃圾焚燒掩埋產業問題

垃圾處理產業和諧穩定發展，離不開政府的扶持。國家可以在稅收政策中給予扶持，從事此方面業務的公司在繳納稅收方面可以享受優惠待遇。在垃圾處理廠承擔焚燒掩埋垃圾責任的同時，給予部分的優惠，這樣才能保證此行業的發展。企業發展了，技術就得到了提高，垃圾處理效率也可以得到提高。這樣就可以從根本上解決城市垃圾治理問題。

（三）對公民進行環保知識教育，提升全民環保觀念

建設資源節約型和環境友好型的現代化城市，應把全民環境教育納入立法，提高公民的環境道德水平和環境資源意識。發揮新聞媒體、網絡、學校、企事業單位組織宣傳垃圾分類投放的重要作用，普及垃圾回收利用的價值和分類常識，開展各類垃圾分類處理回收的競爭性活動、創意性表演，讓教育常識展示在趣味性活動之中。

當然，在教育對象選擇上應該未雨綢繆。每個學生的背后都有一個家庭，可以發揮學生的示范作用，借以影響一個家庭的環保行為。不能只是靠法律法規的約束，應該增加對環保理念的認同，大力提倡社區農村環保互動，鼓勵大家共同維護環境，為后代子孫創造美好的社會環境。地方政府應該加大環保宣傳學習，從根本上提升公民的環保觀念。

三、結語

生活垃圾產業化任重而道遠。垃圾產業化發展勢在必行，如何規范垃圾的“從生到死”，如何推進我國垃圾處理產業市場化，完善我國垃圾治理法律法規，需要法律先行來規范指導，同時讓教育宣傳與規范同行。如本文所述，對垃圾丟棄中的分類回收、垃圾填埋焚燒的各環節都應當逐一明確規制，如此才能對垃圾圍城現狀的扭轉產生效用。相信隨著國家對生態文明的重視、打造美麗中國藍圖的逐漸落實和公民對環保生活質量的高度關注，人與自然的和諧建設步伐將會越來越快。

[1]馬詩院,馬建華.我國城市生活垃圾分類收集現狀及對策[J].環境衛生工程,2007(1):12-14.

[2]蔡守秋;論循環經濟立法[J].南陽師范學院學報,2005(1):4-5.

[3]陳炳祿,王志剛,陳新庚.廣州市生活垃圾處理方式及物流管理方案優化[J].上海環境科學,2000,19(11)：67-70.

[4]李萌,楊志峰.循環經濟原則在城區固體廢物處置規劃中的應用[J];北京師范大學學報:自然科學版,2004(5):695-699.