清咸同時(shí)期的軍費(fèi)奏銷展限問題

王海明

（吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130012）

清代奏銷制，在性質(zhì)上相當(dāng)于現(xiàn)代財(cái)政決算制度。錢糧奏銷是自基層州縣至中央各部，每年將收支清冊以四柱即：舊管、新收、開除、實(shí)在格式報(bào)于戶部，以待銷算。而軍費(fèi)奏銷是指中央對地方軍費(fèi)支出的銷算以及審核。清代軍費(fèi)奏銷包括日常軍費(fèi)開支的奏銷亦稱兵馬錢糧奏銷和戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)奏銷亦稱軍需報(bào)銷兩部分。

一、兵馬錢糧奏銷的展限

兵馬錢糧奏銷的對象是八旗、綠營及各個(gè)地方經(jīng)制軍隊(duì)的日常用費(fèi)開支，包括武器裝備、官兵俸餉、武職養(yǎng)廉等項(xiàng)支出，大體上相當(dāng)于現(xiàn)代的國防費(fèi)。其奏銷時(shí)限與地丁錢糧奏銷同步，采取年度奏報(bào)審核制。康熙二十五年，清廷規(guī)定兵馬錢糧與地丁錢糧奏銷一起進(jìn)行，各為一疏上報(bào)[1]。由于咸豐、同治（以下簡稱咸同）兩朝連年用兵，社會(huì)動(dòng)蕩，財(cái)政艱窘異常，所以咸同時(shí)期兵馬錢糧奏銷展限非常嚴(yán)重。從展期來看，日常軍費(fèi)奏銷展限在咸豐初年時(shí)間較短，多在一年以內(nèi)，從一個(gè)月、兩個(gè)月、三個(gè)月到六個(gè)月，而展限原因多為軍務(wù)繁忙、冊報(bào)不全等客觀原因所至，九江鎮(zhèn)奏銷展限因文卷在戰(zhàn)火中遺失無存，無法造報(bào)。①僅湖南省因鎮(zhèn)壓太平天國起義初期，各屬應(yīng)付兵差，咸豐元年欠解錢糧與咸豐二年錢糧同時(shí)并征，遂請展限六個(gè)月[2]。但到了咸豐中后期，展限時(shí)間越來越不能確定，廣西、廣東、貴州、河南等省展限多不能確定何時(shí)奏銷，須俟兵餉發(fā)清或冊報(bào)齊全方能奏銷，奏銷展限從僅僅是請求允許寬限時(shí)日變成地方督撫的長期行為。以河南省為例，其請展次數(shù)達(dá)到六次之多，咸豐七年將歷年兵馬錢糧奏銷一齊請展，而六年至十年奏銷也歷三次而均請展，至同治二年三月，河南巡撫張之萬將咸豐八、九、十三年兵馬錢糧奏銷一齊請展，統(tǒng)而觀之，自戰(zhàn)事起后，河南省幾乎無年不展。②

咸豐年間奏銷展限反映了咸豐朝軍事、財(cái)政的嚴(yán)峻形勢，各地請展原因從客觀原因逐漸向財(cái)政原因轉(zhuǎn)變。初期湖南、廣西等地請展大多因?yàn)檐妱?wù)繁忙，冊報(bào)一時(shí)尚未匯齊③，而中后期請展則因?yàn)榈胤截?cái)政異常艱難，官兵俸餉、武職養(yǎng)廉銀兩、朋扣馬匹等多不能按時(shí)發(fā)放，導(dǎo)致奏銷展限，河南省迫不得已停舊發(fā)新，積年欠發(fā)兵馬錢糧則等同于免銷。軍務(wù)倥傯，軍費(fèi)開支盡量先考慮軍需，日常軍費(fèi)支出被擠占，連年欠發(fā)，奏銷因之連年請展。④

由于同治朝軍務(wù)情況集中于河南剿“捻匪”，陜甘剿“回匪”，所以奏銷展限集中于河南、陜西等用兵和財(cái)政支絀省分。

同治朝展限幾乎皆為餉絀所致，展限問題仍然異常嚴(yán)重，從河南、陜西的奏銷展限檔案來看，河南省除了同治六年，余皆請展，陜西省同治五年、七年、十一年、十二年請展，而尤為嚴(yán)重的是除了湖南省一次因?yàn)槭聞?wù)紛繁而請展至十一月造報(bào)外，其他均未設(shè)定奏銷時(shí)限，可見，同治朝用兵省分嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)并沒有緩解，似乎有加重之趨勢。⑤

二、軍需報(bào)銷的展限

戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)奏銷的對象即為戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)開支，包括官兵行糧、馬乾、賞恤、運(yùn)糧腳價(jià)、各營公費(fèi)開支等等。與例有定支，時(shí)限相對穩(wěn)定的兵馬錢糧奏銷相比，戰(zhàn)時(shí)軍需奏銷則復(fù)雜得多，其變動(dòng)性突出。根據(jù)陳鋒先生的研究，乾隆時(shí)期，清廷軍費(fèi)奏銷大致確立了戰(zhàn)時(shí)“隨收隨支”造報(bào)與戰(zhàn)后報(bào)銷結(jié)合的方式。[1]494

咸豐元年，粵西戰(zhàn)起，朝廷頒發(fā)帑項(xiàng)百余萬兩，“辦理糧餉款項(xiàng)紛雜”，為“昭覈實(shí)而杜浮濫”，咸豐帝諭戶部將《軍需則例》頒給廣西等省，“按照例載先將安設(shè)糧站地名、里數(shù)及大營何日改移臺(tái)站、何日裁并繪圖造冊，奏明交部，并……迅即遵照定例妥議章程，……其例無明文款項(xiàng)，一概不得濫支”。[3]第40冊，440后兩廣總督徐廣縉上報(bào)了軍需例應(yīng)支發(fā)銀數(shù)，咸豐帝贊許“頗為明晰”。可見，朝廷深知戰(zhàn)爭年深日久，奏銷易滋流弊，遂在戰(zhàn)爭初期便強(qiáng)化管理。迨戰(zhàn)事進(jìn)入湖南省，朝廷又諭程矞采上報(bào)湖南軍餉支發(fā)章程，以便軍需奏銷時(shí)一一核對。

但戰(zhàn)爭的發(fā)展程度遠(yuǎn)超咸豐帝之預(yù)期，從廣西到湖南、湖北至兩江，太平軍隊(duì)伍逐漸壯大，清廷八旗、綠營軍隊(duì)不敷征調(diào)，戰(zhàn)斗力弱，且傷亡嚴(yán)重，須及時(shí)遞補(bǔ)，各大營紛紛招募新額，勇營成為“防剿”軍隊(duì)之重要構(gòu)成，勇營招募數(shù)額、如何支發(fā)糧餉就成了朝廷越來越難以控制的課題，奏銷時(shí)行糧、馬乾等支發(fā)數(shù)額很大一部分是根據(jù)兵額來計(jì)算的，所以咸同軍興后，軍需奏銷被撕裂的第一個(gè)口子便是地方軍隊(duì)延不上報(bào)軍額。咸豐二年十二月，清廷上諭：“至兵勇數(shù)目，及到營日期，為軍需要緊關(guān)鍵，屢經(jīng)降旨飭查，迄今尚未報(bào)部，著該督撫迅飭糧臺(tái)各員，即將所調(diào)各省官兵鄉(xiāng)勇名數(shù)，暨某起何日到楚，何時(shí)起支口糧，每日糧餉應(yīng)發(fā)若干，所支之款，系何銀兩，先行造冊報(bào)部，以備稽核，其兵勇內(nèi)隨時(shí)裁汰名數(shù)日期，尤須核實(shí)造報(bào)，毋任隱混”，[3]第40冊，1073糧臺(tái)支發(fā)最易滋生之弊為領(lǐng)餉冒銷，朝廷不掌握軍隊(duì)數(shù)額，為地方濫支、任意浮冒開方便之門。

各個(gè)大營顯然并沒有按照清廷要求上報(bào)兵額、官兵領(lǐng)項(xiàng)以及支發(fā)數(shù)額。所以清廷從咸豐三年開始便啟動(dòng)了一連串催促上諭，上報(bào)時(shí)限要求也從一個(gè)月一報(bào)到半年一報(bào)直至最后戰(zhàn)爭結(jié)束上報(bào)總數(shù)。陳鋒先生所說的戰(zhàn)時(shí)奏報(bào)與戰(zhàn)后奏銷結(jié)合的方式被統(tǒng)兵大員們拋到了腦后。

咸豐三年十二月朝廷通諭各統(tǒng)兵大臣：“其軍營官員兵勇領(lǐng)項(xiàng)以及各項(xiàng)支發(fā)總數(shù)，亦著照戶部所議，每月開單具奏，交部備查”；“著各路軍營糧臺(tái)并防堵省分督撫及總局大員于接奉諭旨之日起勒限一個(gè)月，將應(yīng)放數(shù)目章程先行覈定，聲明例案，詳晰開單奏報(bào)，并將糧臺(tái)辦事人員，開單具奏。以后續(xù)有更調(diào)隨時(shí)咨部以備查核。無論何處含混遷延，均著戶部指名嚴(yán)參，從重懲處”[3]第41冊，823-824

咸豐六年六月皇帝諭旨：“乃自咸豐三年十二月間通諭之后，已逾兩載，各路糧臺(tái)，總以趕辦不及為詞，惟向榮軍營曾有遵照填報(bào)之奏，亦未見續(xù)有奏報(bào)……若再任令日久稽延，恐奏銷時(shí)弊竇叢生，愈無稽考。其應(yīng)如何酌定限期，隨時(shí)清厘，以杜浮冒之處，著戶部再行妥議章程具奏。”[3]第43冊，183戶部根據(jù)皇帝批示擬定了新章程：“茲據(jù)該部奏稱軍興以來款目愈積愈多，若仍令各軍營每月一奏，誠恐趕辦不及，藉詞延宕，著照所議。于半年開單奏報(bào)一次，統(tǒng)以六月十二月二十日，作為奏報(bào)到部定限，倘再遲延，即著戶部查明參奏。經(jīng)此次奏定章程，各路糧臺(tái)，及各省總局大員……無論征防軍需，支發(fā)各款……先行按照前定單款填注，并覈明放款案例。一并于本年十二月二十日以前限內(nèi)奏報(bào)到部，以憑查覈。”[3]第43冊，205軍需月報(bào)制改為半年報(bào)制。

此時(shí)距粵西戰(zhàn)起已閱五載有余，朝廷頒發(fā)帑項(xiàng)銀千萬兩以上，然而統(tǒng)兵大員們藉口款目繁多，戰(zhàn)事緊急紛紛奏請展限造報(bào)以避處分。

安徽巡撫福濟(jì)稱皖省糧臺(tái)有十余處，“每逢餉到各處分領(lǐng)，給放兵勇、采辦物件，事非一人，經(jīng)手亦非一處，開銷頭緒紛繁，綜覈不易，應(yīng)請奏展限期”[4]，咸豐帝批準(zhǔn)：“自系實(shí)在情形，所有安徽軍營糧臺(tái)支發(fā)各款著準(zhǔn)其展緩報(bào)銷，俟設(shè)局專辦另立限期以后仍著按期清理，不得藉詞懸宕日久致滋轇轕。”[3]第43冊，320

湖廣總督官文奏“漢陽糧臺(tái)，款目繁多，總局遠(yuǎn)在荊襄。行查需時(shí)，現(xiàn)當(dāng)克復(fù)武漢，辦理善后事宜，倍形繁重，驟難造冊報(bào)部”，朝廷也只好承認(rèn)“自系實(shí)在情形，著準(zhǔn)其展緩數(shù)月，該大臣即督飭經(jīng)手各員，趕緊覈實(shí)報(bào)銷，毋許再有延宕。”[3]第43冊，372

貴州巡撫蔣霨遠(yuǎn)奏稱“貴州糧臺(tái)自咸豐四年至六年十二月收到各省撥解銀數(shù)，均經(jīng)隨時(shí)題報(bào)，惟支發(fā)各項(xiàng)頭緒紛繁一時(shí)未能分晰造報(bào)”，朝廷“著準(zhǔn)其展緩一年，即照定章，分款覈實(shí)造報(bào)”。[3]第43冊，438

這一輪嚴(yán)諭執(zhí)行結(jié)果非常糟糕，“廣西省軍需自道光三十年七月起，至咸豐二年止，兩年有余，動(dòng)用銀兩，至一千一百余萬之多，疊經(jīng)戶部奏請勒限報(bào)銷，迄今未據(jù)造報(bào)”；[3]第44冊，441浙江省“自咸豐三年設(shè)防起至七年止，支應(yīng)本省及徽寧餉需，又自八、九、十三年至本年約計(jì)不下兩千數(shù)百萬”未經(jīng)報(bào)銷，[3]第45冊,111四川省“自咸豐三年起支用餉需除經(jīng)各部覈準(zhǔn)覈減外，尚未報(bào)銷者不下二百七十余萬兩之多”[3]第45冊，165，江南大營彭玉雯、熊莪經(jīng)手款項(xiàng)自“三年正月至七年正月止共收銀七百八十四萬二千五百四十五兩……入最后總數(shù)制錢七萬一千串，官票五萬兩又收冊未載之部頒官票五萬兩，寶鈔三十萬串，核計(jì)銀八百余萬兩……”[5]。僅以上幾項(xiàng)，便有四千余萬兩軍需用款數(shù)年間沒有奏銷，支發(fā)不清。

軍費(fèi)延不報(bào)銷貽害非輕，朝廷對延不報(bào)銷明確規(guī)定罰例以保障奏銷制度施行效果：“官員將事件遲延一月以上者，罰俸一年，又定例例輕而案情較重者即照加等之例辦理，其由罰俸加等者自一年至二年酌量遞加，止于降一級留任。”[6]也就是說，最低處罰為罰俸，最高為降一級留任。

咸豐七年五月，江南大營糧臺(tái)成為首被處分之糧臺(tái)。“自咸豐三年正月起至七年正月止……迄今并未將支放款目報(bào)部，節(jié)經(jīng)該部嚴(yán)催仍復(fù)延宕”，“彭玉雯熊莪均著先行摘去頂帶，交部嚴(yán)加議處……至該糧臺(tái)襄辦委員人數(shù)尚多，相率疲玩，均屬可惡，著何桂清查取職名分別年月久暫，一并交部議處。”[3]第43冊，525

咸豐九年廣西巡撫劉長佑和布政使張凱嵩因延不報(bào)銷軍需分別被罰俸二年和降一級留任[6]。

咸豐十一年八月，浙江巡撫王有齡“自上年三月到任后，至今已逾一年，并未將歷年收支各款，及應(yīng)造兵勇厘金數(shù)目各冊奏報(bào)……尋吏部議上王有齡應(yīng)照例降一級留任，從之……”[3]第45冊，111-112

因奏銷遲延而被處罰的主體是糧臺(tái)負(fù)責(zé)人員、地方承辦之司道等員。廣東省“歷年動(dòng)用軍需，數(shù)至于一千余萬，經(jīng)戶部屢次奏催，該督撫竟視為具文，并不依限造報(bào)……難保非瞻徇情面，豫為冒濫地步，所有廣東省督撫巡撫歷任現(xiàn)任各司道及承辦印委各員，著吏部即行查取職名，分別嚴(yán)議議處，以為玩視軍需者戒。”[3]第45冊，112

四川省由駱秉章負(fù)責(zé)清理報(bào)銷：“著駱秉章查取歷任總督暨糧臺(tái)局員各職名交部分別從嚴(yán)議處，仍限三個(gè)月內(nèi)將咸豐三年以后軍需未銷各款奏報(bào)補(bǔ)銷，其各直省督撫及各路統(tǒng)兵大臣與糧臺(tái)支應(yīng)之款均著遵照戶部奏定章程每屆半年奏報(bào)一次，毋許延宕。”[3]第45冊，165

總體上看，盡管遲延處罰不惟不重，但礙于戰(zhàn)事緊急以及實(shí)難厘清的軍需賬目，奏報(bào)勢難依制，終于，朝廷簡化了奏銷形式。同治三年軍務(wù)大定后，朝廷發(fā)布上諭：“所有同治三年六月以前各處辦理軍務(wù)未經(jīng)報(bào)銷之案，準(zhǔn)將收支款目總數(shù)分年分起開具簡明清單，奏明存案免其造冊報(bào)銷”。[3]第47冊，392同治朝陜甘用兵，軍費(fèi)開支浩繁，同樣經(jīng)久不報(bào)，繼同治三年允許開單上報(bào)總數(shù)、免于造冊報(bào)銷后，陜甘用兵軍費(fèi)奏銷也援照辦理，積數(shù)年而一銷。由此，軍需奏銷制在咸同時(shí)期遭到了嚴(yán)重破壞。

三、結(jié)語

清代軍費(fèi)開支相當(dāng)驚人，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，綠旗之兵在未裁之前，歲餉用銀達(dá)到2000萬兩，幾乎耗費(fèi)了清代前期歲入之半[7]。而戰(zhàn)爭軍需用銀則達(dá)到了前所未有的水平，據(jù)《清史稿·食貨六》記載，僅乾隆初期至道光末期用于戰(zhàn)爭的軍費(fèi)開支達(dá)到3.9億兩以上[7]97。即使在清后期外債和賠款支出劇增狀況下，據(jù)1903年中央統(tǒng)計(jì)，軍費(fèi)開支仍占財(cái)政支出的37%左右，居諸項(xiàng)開支之首[7]261。咸同時(shí)期主要的戰(zhàn)爭集中于對內(nèi)“剿匪”，據(jù)彭澤益對咸同時(shí)期軍需奏銷統(tǒng)計(jì)，其軍費(fèi)開支達(dá)4.2億兩白銀以上，這只是有案可稽之?dāng)?shù)，加上各種不入奏銷或未能統(tǒng)計(jì)的支出，則總數(shù)約在八億五千萬兩[8]。而道光二十九年時(shí)清中央財(cái)政收支盈虧統(tǒng)計(jì)僅余60萬兩左右[7]289，相當(dāng)拮據(jù)。軍需嚴(yán)重支絀，指撥與協(xié)濟(jì)餉項(xiàng)均不能按時(shí)完成，報(bào)銷因之遲延；而日常軍費(fèi)之款被挪墊甚巨，又導(dǎo)致國防費(fèi)不能保證，奏銷也只好一展再展，如此窘迫的財(cái)政形勢是造成咸同時(shí)期軍費(fèi)奏銷展限的根本原因。

奏銷展限頻繁，這不僅侵蝕著清代奏銷制度的根基，使其形式化傾向愈來愈重；而對延不報(bào)銷的議處執(zhí)行是否嚴(yán)格則直接關(guān)系到吏治效果好壞與否。咸豐十一年御史史朱潮歷陳軍營積弊：“軍營報(bào)銷例應(yīng)切實(shí)勾稽，以懲浮冒，近來每逾限不報(bào)，以致侵蝕肥己之員，得以從容設(shè)法。”[3]第45冊,265兵馬錢糧奏銷連年請展中央束手無策，軍需報(bào)銷盡管嚴(yán)諭在先，處分在后，統(tǒng)兵大員仍然屢催罔應(yīng)，造成了咸同時(shí)期至少數(shù)千萬軍需款目十?dāng)?shù)年“延不報(bào)銷”的惡劣局面，這也是至今咸豐、同治兩朝仍無財(cái)政收支全面統(tǒng)計(jì)數(shù)字的原因。朝廷因?yàn)樵试S地方大員“就地籌餉”而不盡知地方之“收”，又因軍費(fèi)久延不銷而不盡知其“支”，這是咸同時(shí)期中央集權(quán)型財(cái)政體制及中央權(quán)威衰落的突出寫照。

[注 釋]

①江西九江鎮(zhèn)分別在咸豐四年、咸豐五年五月二十八日、咸豐六年十一月十五日和咸豐七年七月初十日申請奏銷展限，展限原因大略相同。分別見于《朱批奏折》檔：04-01-35-0968-068，“奏為江西九江鎮(zhèn)奏銷兵馬錢糧文卷遺失請展限核銷事”；《錄副奏折》檔：03-4256-023，“奏請展限辦理咸豐二年朋馬奏銷事”；《朱批奏折》檔：04-01-01-0858-028，“奏請敕部將咸豐五分江西各營各項(xiàng)奏銷俟各城克復(fù)再行起限九個(gè)月事”；《錄副奏折》檔：03-4350-061，“奏請敕部展緩造報(bào)六年份錢糧奏銷等事”。

②河南省這幾次展限分別見于《錄副奏折》檔：03-4367-047，“奏為豫省本年各項(xiàng)奏銷請展限辦理事”；03-4449-019，“奏請展限辦理本年奏銷事”；《朱批奏折》檔：04-01-35-0082-019，“奏請展限辦理錢糧奏銷事”；《錄副奏折》檔：03-4451-075，“奏為咸豐六七年兵馬錢糧奏銷事”；03-4306-001，“奏為咸豐七八兩年兵馬錢糧奏銷事”；03-4325-021，“奏為咸豐八九十三年兵馬錢糧奏銷請展緩事”。

③廣西和湖南奏銷展限情況分別見于《錄副奏折》檔：03-4340-010，“奏請展限奏銷事”和《錄副奏折》檔：03-4444-018，“奏為湖南現(xiàn)辦防堵請展限辦理奏銷事”。

④咸豐十一年六月二十七日河南省將八、九、十三年一齊請展，參見《錄副奏折》檔：03-4325-021，“奏為咸豐八九十三年兵馬錢糧奏銷請展緩事”。

⑤同治十三年五月十七日河南省將同治七年至十二年一齊請展，見《朱批奏折》檔：04-01-01-0925-015，“奏請展緩奏銷同治七年至十二年兵馬錢糧事”；陜西省在同治六年六月十五日第一次請展中便沒有具體請展限期，只模糊為“俟軍務(wù)稍平即行催令按年接續(xù)造報(bào)”，見《錄副奏折》檔：03-4942-099，“奏為陜省同治五年兵馬錢糧奏銷難以接頂造報(bào)仍請展緩事”。到同治十三年四月陜西省第四次請展，期限仍模糊為“俟軍務(wù)大定即行催令按年接續(xù)造報(bào)”，見《朱批奏折》檔：04-01-35-0091-006，“奏請展限造報(bào)陜省同治十二年地丁兵馬錢糧奏銷冊事”。

[1]陳鋒.清代財(cái)政政策與貨幣研究[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2008:473.

[2]奏請展限奏銷事（咸豐三年六月二十九日）[Z].中國第一歷史檔案館，03-4445-022.

[3][清]官修.清實(shí)錄[M].上海：中華書局,1986.

[4]奏為皖省糧臺(tái)一切支銷請展限開單報(bào)銷事（咸豐四年六月十五日）[Z].中國第一歷史檔案館，04-01-01-0851-029.

[5]奏為特參前任長蘆鹽政彭玉雯等軍需巨款延不報(bào)銷請摘頂嚴(yán)議事（咸豐七年五月二十九日）[Z].中國第一歷史檔案館，03-4333-048.

[6]奏為議處廣西巡撫劉長佑布政使張凱嵩軍需報(bào)銷遲延事（咸豐十一年五月二十四日）[Z].中國第一歷史檔案館,04-01-12-0492-123.

[7]項(xiàng)懷誠.中國財(cái)政通史·清代卷[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006:94.

[8]彭澤益.十九世紀(jì)后半期的中國財(cái)政與經(jīng)濟(jì)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010:103.