探索土地流轉管理的新機制

□ 劉寒梅 劉 任

劉 任，湖北省監利江城中學

地方政府作為土地管理的責任主體，在農田利用、保護和流轉的過程中肩負著主要責任。嚴峻的現實是可耕地減少和毀壞的趨勢仍在繼續；土地流轉市場不完善導致的土地流轉糾紛日益增多；土地流轉中，農民土地權益受到侵蝕等問題依然突出。建立相應的機制以規范土地資源的保護和利用，提高農田的產出率，促進土地資源的市場化運作等將具有較為顯著的現實意義。

一、土地利用和保護機制

目前，面對可耕地減少和毀壞的嚴峻形勢，國家采取以下措施來予以防范：一是嚴格控制耕地轉為非耕地；二是實行占用耕地補償制度；三是實行基本農田保護制度，制定耕地質量保護措施；四是推進土地開發、復墾、整理；五是實現耕地環境保護。然而，耕地保護存在嚴重不足，需從機制創新的角度來糾偏。

（一）共同責任機制。為了落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的集約節約用地制度，應該建立耕地保護目標責任管理機制，建立耕地保護共同責任機制，構筑耕地保護共同責任體系，落實共同責任任務和實現共同責任保障，以此來實現農村經濟的可持續發展。各級政府和農村農民是共同責任的責任主體，共同責任機制，強調層層落實責任人，落實目標管理，以建立耕地保護業績考核、失職問責、瀆職追究制度，建立健全耕地保護獎懲制度，調動各方積極性，對于失職或玩忽職守的應問責到位，引起警戒。形成政府主導，各部門聯動的保護耕地長效機制。

（二）耕地保護激勵機制。為了激發廣大農民保護耕地的內在動力，對承擔并行使耕地保護責任的農戶及集體經濟組織進行直接補貼，提高農戶保護耕地的積極性。可以先通過在部分地區試點耕地保護機制，在總結完善機制的同時，謀求在更廣的區域推行實施基本農田保護激勵機制。

（三）資金投入機制。為建立穩定的資金來源，從耕地開墾費、新增建設用地有償使用費和土地出讓金中提取一定比例，建立基本農田保護基金，加強同農業、水利、財政等部門協作，形成建設合力，集中使用資金，重點投放，擴大資金投入規模效益，形成良性循環投入機制。

（四）執法監管機制。充分利用國土資源執法監管體系，加強土地批租監管和土地市場秩序的監管。一要構建巡防預防監管機制；二要建設專項檢查機制；三要構建案件查處機制；四要加強部門聯運機制。

（五）社會監督機制。社會監督包括群眾監督、輿論監督和民主監督。群眾監督是最廣泛直接的有效監督形式，建設好群眾監督的網絡和渠道，形成群眾監督的良好環境；輿論監督具有時效性強、輻射面廣、透明度高、震懾力大的優勢，可以造就強大的宣傳教育態勢，營造保護耕地的大環境；民主監督是包括人大、政協、民主黨派和群眾團體的廣泛監督，要合理運用多種形式的社會監督，形成中國特色的社會監督新機制。

（六）宣傳教育機制。耕地保護的宣傳教育是營造良好保護氛圍的重要舉措，各級政府和有關部門要創新宣傳內容，改進宣傳方式，健全工作機制。一要建立常態機制；二要建立責任機制；三要建立激勵機制。

二、糾紛處理和防范機制

土地流轉市場不斷規范化，不斷完善，但也出現了一些問題，土地流轉糾紛不斷增多。表現為：國家免除農業稅和實施糧食、良種補貼所導致的糾紛。當初沒有簽訂合同的農戶和一些雖然雙方簽訂了合同，但是合同內容不完善、不規范，因為利益驅使，單方面撕毀合同的現象；鄉村集體經濟組織當初因為上繳稅費的壓力，沒有經過承包戶的同意，擅自將拋荒地流轉給他人經營；鄉村集體土地和荒山、荒溝、荒丘和荒灘“四荒地”等村集體土地流轉，村干部私自做主，導致農民利益受到侵蝕；不尊重農民意愿和農民主體地位，村干部直接充當土地流轉的主體。土地承包經營權糾紛主要有所有權糾紛、承包權糾紛和合同糾紛等等。

涉及農村土地承包經營權的糾紛總體上呈上升趨勢，調解難度大，共同訴訟案件比例大，涉案被告身份是村集體的占多數。案件頻發的原因有：一是惠農政策使得土地耕種的收益日漸增多；二是流轉耕地時，未簽訂合同；三是村集體失職，發放的承包經營權證不規范，甚至有明顯錯誤；三是因利益誘使，經常調整全村的土地承包經營權，挪用或侵占土地補償款；四是實際耕種人想長期占有土地。

土地承包經營權糾紛事關農民群眾的切身利益，政策性強、涉及面廣，情況較復雜，能否有效解決土地承包經營權糾紛，事關農村社會的穩定，關系到國家各項農業政策的落實。各級政府要增強責任感和使命感，提高依法行政的主動性和自覺性，把解決好事關農民利益的土地承包權糾紛問題納入政府日常工作，做好做細。防范土地承包經營權糾紛發生的機制，主要有：一是宣傳教育機制。加強國家法律法規和相關政策的教育和宣傳，特別是加強物權法的宣傳，讓農民認識和了解土地承包經營權，對相應的權利和義務加深理解，明確自己的權利，了解自己的義務，在處理涉及土地承包經營權問題時能夠避免違法行為的發生。二是民主公開機制。對于不同形式的承包，要采用不同的民主形式，避免農民利益被侵蝕的現象發生。對于家庭承包的，按照農村土地承包法的規定，履行民主程序，確定土地承包方案，在依法經村集體三分之二以上村民代表同意后，由鄉鎮農經站協助村集體簽訂合同。對于其他方式承包的，要在鄉鎮合同管理部門的指導下，通過廣播或召開黨員和群眾代表會等形式進行公開，讓廣大村民有知情權、參與權。三是合同管理機制。落實簽證制度。承包合同簽訂后，一律由鄉鎮農經站進行簽證，并把簽證當作是審查合同的過程，防止問題合同的出現；落實回訪檢查制度。聽取土地承包合同簽訂雙方的意見，看合同能否正常履行，有沒有新問題產生。新發現的問題合同，都要及時給予調整、完善和修訂，確保土地承包合同的正常履行；落實歸檔管理制度。由縣級統一印制規范的合同文本，一式三份，承包雙方和鄉鎮合同部門各執一份。同時，在鄉鎮建立健全合同管理檔案，實行歸檔管理，并統一規范檔案管理內容；落實調解、仲裁制度。各鄉鎮要做好合同糾紛調處工作，成立農業承包合同仲裁機構。在土地承包糾紛的調處上，要堅持先調解、后仲裁的原則。

三、違規操作問責機制

2009年，國土資源部衛片執法檢查首次覆蓋全國2859個縣，并首次依據《違反土地管理規定行為處分辦法》進行了責任追究，實現了國土資源執法監管方式的轉折和提升。全國2個設區市、26個縣（市、區）國土資源主管部門負責人共計29人受到紀律處分。地方政府受追究的責任主要有兩類：一類是地方一般性項目違法占用耕地的宗數多、面積大，違法占用耕地比例高達15%，土地管理秩序比較混亂；另一類是存在違反土地利用總體規劃，違法改變土地使用用途，違反國家產業政策等情況。2010年，東部、中部地區發現違法用地面積，同比分別下降12.5%和1.2%。而西部地區發現違法用地面積，同比上升50.6%。全國土地管理和執法形勢總體向好，但西部地區出現違法用地反彈。2011年上半年，土地違法形勢依然嚴峻，全國違法行為有3萬件，涉及土地面積27.8萬畝，同比分別上升8%、14.8%。東部、中部違法土地面積分別下降12.5%、1.2%；西部地區違法面積為13.1萬畝，同比上升50.6%。西部地區由于經濟發展較慢，地方政府土地違法觀念淡薄，對于東中部轉移的產業項目，西部地區政府往往是先用地，后申報，手續不合法，變成了違法用地。

共同責任機制。國土資源部推行的土地違法共同責任機制，目的是建立省市縣三級政府聯動的問責機制，市縣政府出問題，省級政府要負責任，只有這樣，土地違法問責行動才能得到比較有力的執行。各地方政府要在認真研究國務院和部委文件精神的基礎上，構建具有自身特點的共同責任機制。

土地資源管理問責制。土地資源管理問責一是要落實到責任人、責任部門，認定責任主體。在農村的土地流轉過程中，鄉鎮政府和村民委員會是土地管理的責任主體，不履行或不正確履行職責造成不良后果的，要嚴肅追究其主要責任人或者直接責任人的責任。其次要確定土地流轉過程中責任主體的過錯責任內容。過錯責任內容主要包括：基本農田保護工作；土地承包及承包合同的管理；土地利用和保護工作；基本農田占用；閑置和荒蕪耕地等等。三是明確土地流轉過錯責任追究形式。對本行政區域內發生土地違法違規案件造成嚴重后果的或者對土地違法違規行為不制止、不組織查處的或者對土地違法違規問題隱瞞不報、壓案不查的，視情節輕重對主要負責人給予警告、降級、撤職、開除等行政處分，涉嫌犯罪的應依法追究主要責任人的刑事責任。落實和完善土地資源管理問責制要重點關注以下幾項重要事項：一是要強化對土地管理行為的監督檢查；二是要求對新出現的一些違法違規行為要追究有關人員的行政責任；三是要明確對一些違法行為如何適用法律；四是完善責任追究機制，加大查處力度。

目前，土地問責的整個體系都比較薄弱，有專家提出，要建立獨立的土地違法問責體制，首先要有規范的土地違規發現機制；其次要有獨立的評估機構去評估發現的問題；土地問責問題應交予獨立的監察機構來處理。

四、農民利益保護機制

農民土地權益保障困難，土地流轉引發了大量的土地糾紛和群體性事件，成為危害社會穩定的一大隱患。具體表現為農民權益損失多，政府做主土地權益分配，土地流轉農民補償標準低，分配隨意性大，補償受益主體不規范、不明確；土地流轉后的農民大部分受勞動力素質、資本、技術和戶籍制度等約束成為新貧民；承包權益弱化；土地收益微薄等問題。

土地作為一種經濟資源，土地流轉必須有相應的價格機制。目前中國城市化發展過程中的價格結構是典型的二元價格結構。這種土地價格機制關注的是城市化發展的速度和進程，而沒有考慮農民的經濟利益訴求。土地價格機制是農民利益保護的核心要素，土地流轉價格如果由政府來指導確定，必定損害農民利益，造成土地的閑置和浪費，并有可能造成社會的動蕩。

農民權益保障機制。農民土地權益的內涵和外延主要包括以下權益：財產權、就業機會的權利、生存權、發展權以及其他權益。農地的流轉必定以某種或幾種甚至全部權益的損失為代價，因此，失地失業的農民必定要獲取相應的補償來保障農民土地流轉后的權益損失。農民土地權益保障機制包括司法保障機制、社會保障機制及失業保障機制等。

規范政府行為的約束機制。為了有效解決政府與民爭利的行為，必須有效規范政府行政行為。對于政府的不作為、亂作為現象，要切實建立行政問責制度體系，明確規定，哪些行為是應該被問責的，誰來問責，問誰的責。以規范土地流轉中的政府行為，有效保障農民土地流轉權益；建立科學的政府績效考核機制，群眾評價和專門機構評價相結合；切實推進法治政府建設，政府權力的行使必須在法律的約束下進行。

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