提高市區基本公共服務均等化水平的方式研究

●林 蘭 夏榮雪

基本公共服務均等化是指在基本公共服務領域中盡可能使居民享有同樣的權利，享受水平大致相當的基本公共服務。2011年3月發布的“十二五”規劃綱要，首次提出了建立健全基本公共服務體系，明確了“十二五”期間基本公共服務體系的范圍和重點，涉及公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、人口計生、公共文化、基礎設施、住房保障、環境保護九個方面?？梢哉f基本公共服務均等化是政府對民生的直接責任的所在，是民生財政的集中體現。

一、當前市區公共服務均等化存在的問題

當前一些市區級政府在推進區域基本公共服務均等化方面普遍存在供給不均衡、規劃不合理、服務質量群眾滿意不高等問題，主要表現在：

（一）公共服務供給不均衡，是推進均等化的一個突出矛盾

近幾年來，各級政府不斷優化基本公共服務，服務質量也在不斷提高，取得了明顯成效。如全面實施城鄉免費義務教育，全覆蓋基本醫療保障制度，城鄉基層醫療衛生服務體系基本建成，免費基本公共衛生服務項目不斷增加，社會保障制度不斷完善，失業、醫療、養老等基本保險覆蓋面不斷擴大等。但是由于長期以來的觀念和體制上的因素阻礙，加之貧富差距進一步拉大，戶籍、區域等制度等因素束縛，政府還是無法從根本上消除公共服務供給不均衡的現實境況，這一不均衡較為集中地反映在城鄉之間、社會弱勢群體、城鎮低收入人群中，供給不均衡有繼續擴大的趨勢。如在義務教育、社會保障、公共基礎設施、環境保障和公共衛生等制度設計方面存在明顯的城鄉差別。再如處于社會底層的弱勢群體、低收入人群、經濟困難戶，其各項社會基本公共服務權益還不能得到充分保障。不均衡的供給已呈現出二元格局，使得本應均等的公共服務天平出現傾斜。

（二）公共服務規劃目標不合理，是困擾發展的一個重大難題

根據當前確定的公共服務體系范圍，可以將公共服務項目歸集為三類，即生存保障型、生活服務型、公益發展型，生存保障型包括社會保障、醫療衛生、住房保障；生活保障型包括基礎設施、公共教育、人口計生；公益發展型包括環境保護、就業服務、公共文化。根據現有的財政體制和基本公共服務均等化狀況，市區政府在短期或中期內完全實現均等化目標是不可能的，這需要一個較長的漸進過程。如果地方政府片面追求功利性政績，將大量財政資金投入公共服務形象工程，冷處理部分投入成效不明顯的項目?；蚴俏凑_從公共服務均等化漸進性特征考慮，遵循和把握公共服務均等化進程的規律，分階段地確定基本公共服務目標。必然會造成部分公共服務的缺位和延時滿足，公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、基本公共產品短缺間的突出矛盾。這些都是在推進行公共服務均等化過程中，困擾各地政府的一些深層次的難題，需要引起重視和關注。

（三）公共服務質量水平慢提升，是影響均等化的一個最大因素

公眾對公共服務的滿意程度是衡量推進公共服務均化進程的一個重要指標。當前在市區經濟持續高速發展、社會不斷進步、公眾物質文化需求日益增長，對提升基本公共服務水平、促進基本公共服務均等化提出了新的要求。總體來說，公眾獲取和享受的公共服務項目越來越多，基本公共服務的滿意度呈上升趨勢。其中生存保障型、生活服務型的公共服務依然是公眾普遍迫切需求的項目，特別對教育、醫療、社會保障、住房、就業等公共服務的要求越來越高，投入公共服務產品資源始終難以滿足公眾實際需求。同時公益發展型公共服務需求也開始凸顯，也催生出新的社會不穩定因素，對政府公共服務水平和質量帶來新的挑戰，嚴重影響了區域協調發展的總體局面。如城鄉拆遷安置相關配套公共服務落實不到位，極易醞釀成惡化群體不良現象的事件發生。

二、改進當前市區基本公共服務的措施

進一步推進市區政府基本公共服務均等化，合理地解決其中存在的現實問題，逐步縮小城鄉區域間生活水平和公共服務的差距，既是落實“以人為本”的科學發展觀的要求，也是促進社會公平正義、建設和諧社會的題中應有之義。為此市區政府應當著力從以下方面提高公共服務供給水平。

（一）統籌規劃，深入推進

政府是提供社會基本公共服務的核心主體，承擔著公共服務的供給責任和一系列的制度安排，具有不可推卸的重要責任。市區黨委和政府必須把建立均等化的公共服務體系擺上與經濟發展同等重要的位置，長遠規劃，統一規劃，不可以匆忙上項目，不可急功近利，也不可各自為戰，貪大求多，要避免勞民傷財，要用好有限的資金。還要避免重建設，避免“輕管理”的現象發生。同樣，在政策導向上，必須建立全社會關注、關心的政策框架，逐步形成黨委、政府主導，社會各界參與的投入保障機制。

（二）轉變職能，履行職責

在市場經濟條件下，政府的主要職能包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。在推進基本公共服務均等化進程中，要注重從“以經濟為導向”向 “以基本公共服務均等化為重點”的政府職能轉變，建設服務型政府。強化政府在公共產品供給中的主體地位和主導作用，加快建設公共服務型政府，大力推進體制創新、機制創新、制度創新和管理創新，努力提高公共服務的能力和水平。同時建立健全基本公共服務均等化的考核體系，強化對地方政府的公共服務行政問責；改革行政審批制度，徹底清理、減少、規范行政審批項目；推進政府機構改革，逐步解決機構層級過多的問題。

（三）關注民生，逐步完善

當前市區政府應抓住基本公共服務均等化的薄弱環節、重點領域和主要著力點，分階段科學合理地制定規劃。先以一些局部與民生直接相關的基本公共服務項目開始，逐步以“蠶食性”方式完成基本公共均等化，如優先解決與民生直接相關的教育、就業、社會保障、醫療等“生存保障型”、“生活服務型”均等化，切實滿足居民實際需求。并根據規劃目標，逐步實現市區公益性基礎設施和生態環境保護等 “公益發展型服務”方面的均等化，積極發展市區公共文化事業，全面解決城鄉、區域和不同人群之間存在的供給不均衡，提升市區公眾對公共服務滿意度。同時完善公共財政體制，形成對基本公共服務項目投入的穩定增長機制，積極爭取中央財政的轉移支付，保證各項資金投入有規范和穩定的資金保障渠道。