新疆被征地農民之法律保障研究

阿麗耶·阿卜力肯木，祁志杰，阿比旦木·依馬木

隨著城鄉一體化進程的推進，我國的城鎮化水平不斷提高，城鎮人口穩步增長，農民的生產方式發生了很大的變化，社會結構正在悄然轉變，新的社會經濟增長方式也正在形成之中，城市化將是不可阻擋的潮流。土地是一種物，是最重要的不動產，自古以來即是人類賴以生存和發展的基礎［1］，而在征地過程中，諸多方面法律的不完善，導致被征地農民的應有權益無法得到維護，社會不穩定因素增多。

一、新疆被征地農民保障工作的現狀

各地區采用多種語言方式加強宣傳工作，深入基層進行講解，提高了被征地農民對行政法規的認識，思想上有了很大提高，參保率得到很大提升。以伊犁州為例，截至2011年11月15日，2011年以前被征地農民中愿意參加被征地農民養老保險的1881人中，已參保1114人，參保率為66.3%。此外，被征地農民在符合一定條件時可被納入城、鄉最低生活保障。為確保被征地農民失地不失業，各地區通過多種方式拓寬就業渠道，創造就業機會。以上這些措施，維護了自治區的社會穩定，提高了農民生活水平，轉變了生產方式，拉動了城鄉經濟長遠發展，也促進了全區的經濟發展。

二、新疆被征地農民保障工作存在的不足

在新疆伊犁州，農民對土地的依賴程度較高，土地不僅是農民的基本生產資料和生活來源，更重要的是，在農村社會保障體系缺失或者尚未健全的情況下，土地具有最終的社會保障功能。[2]因此，對被征地農民的補償應考慮兩個方面：一是作為生產、生活資料的補償；二是對社會保障的補償。[3]被征地農民保障工作屬縣（市）級統籌，因各地方政府財政能力的不同而保障水平也參差不齊，區內絕大多數地方政府財力薄弱，被征地農民保障水平低，沒有最低保證數。在征地過程中，部分失地的農民沒有被納入被征地農民養老保險體系，只有全部被征地農民才能進入被征地農民養老保險體系當中，導致部分被征地農民的養老得不到保障。更早的被征地農民養老保險工作過程中，程序最復雜，面臨困難最艱難的屬銜接問題，因統籌層次低，各地區的標準不一，各地區各險種不能夠平穩接續，在實際操作中存在著許多障礙，出現許多待遇差別問題，農民意見較為強烈。

三、行政立法視角下的保護

首先，被征地農民在行政過程中處于絕對的劣勢地位，各地方政府主體處于優勢地位，行政法規和規章的不健全，往往會導致被征地農民的權益不能得到很好的保護，產生各種矛盾，出現農民集體上訪事件。

其次，在立法時，社會的發展因素也是很重要的一方面，如果沒有考慮到社會發展因素，就無法做到立法與社會發展的一致性和同步性，這樣的地方性法規往往是落后的，不具有時代性和先進性。

再次，被征地農民保障工作的行政立法也應考慮到農民的心理因素，土地是農民收入的最主要來源，農民賴以生存和發展的物質基礎，征收農民的土地，不僅切斷了農民收入的來源，而且農民賴以生存的物質基礎也動搖了。

四、權益保障過程中的法律保護

（一）征地過程中的法律保護

各地方政府應當按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、城市信用、權責統一的原則依法行政，對征收農民土地的面積嚴格把關，以防止對土地的濫用和過度征收，對被征收土地的用途進行長期跟蹤監督，嚴格依照法律法規確保土地不被閑置，防止對土地的炒作，穩定土地使用價格，特別是用于商品房建設的被征收土地。

（二）養老保險過程中的法律保護

首先，被征地農民養老保險缺乏最低保證數，保障水平低，多數地區的養老金無法滿足農民的生活要求。以伊犁州為例，全州已享受養老金待遇的被征地農民月人均大約為477元，按照這樣的保障水平，以及物價的不斷上漲，被征地農民老年生活根本無法得到保障。針對這個問題，應該加強行政立法，規定被征地農民養老保險的最低保證數，并根據物價波動幅度，提高保障水平。

其次，被征地農民養老保險將部分被征地農民排除在保障范圍之外，部分被征地農民的養老無法得到保障。在疆內一些地區，地方政府將部分被征地農民納入新型農村養老保險，或者將每戶幾個人的失地面積累積到一個人的份額中，讓一個農民進入被征地農民養老保險體系中，但即使是通過此種方法，也達不到保障農民權益的要求，地方性法規和地方政府規章應當將部分被征地農民納入保障范疇，轉變保障標準，降低門檻，讓部分被征地農民有法可依。

再次，被征地農民養老保險與其他養老保險險種的銜接是阻礙農民保障工作的最大困難，各種養老保險之間缺乏有效地統一標準，致使實際操作中出現各政策之間的矛盾和空白，因此，緩解矛盾和填補空白的行政立法工作迫在眉睫。

最后，被征地農民養老保險屬縣（市）級統籌，統籌層次低，異地繳費、轉移困難，存在多種限制，多數地區養老基金存在潛在風險，最行之有效的解決途徑是出臺全疆統一的地方性法規，將統籌層次提高到自治區級，由自治區統一管理和統籌。

（三）就業過程中的法律保護

地方政府雖然提供了一系列就業崗位，創新了許多就業形式，但被征地農民大部分文化程度較低，在市場經濟條件下，用人單位對就業者的要求不斷提高，因此，大大限制了失地后重新就業的機會。因此，自治區行政立法時應重視被征地農民的就業問題，規定農民就業的動態跟蹤監測機制，從立法上保障被征地農民就業問題。

五、解決矛盾過程中的司法保障

首先，在征地的始終，要為被征地農民提供法律援助，提供平等的行政救濟、司法救濟的渠道和機會。法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員，為經濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務的一項法律保障制度。主要應當將被征地農民也納入法律援助的申請條件中，政府和社會專門的法律援助機構應當為被征地農民提供多種方式的法律援助，為其提供平等的享有行政救濟、司法救濟權利的渠道和機會。

其次，政府要堅持依法行政，杜絕違法征地等現象的出現。朱镕基總理曾說過：“我們政府機關應該處在一個公正的、客觀的地位，去實施監督。”政府作為法律的執行者、公共利益的保護者，應當樹立正確的政績觀，并且自己首先應當忠實遵循保護公共利益的法規，將法律有關公共利益的規定作為自己行動的指針，并在直接事關自身的行動中，模范遵守法律和維護公共利益，而不是反其道而行之。

再次，法律監督機關、執法、司法機關應當做好自己的本職工作，擺正自己在征地過程中的位置，發揮自己應有作用。只有堅持按照法律程序進行征地相關工作，努力與被征收人達成補償協議，才能最大限度地維護被征收人的利益，降低被征地農民與政府發生矛盾的幾率。

解決好農民權益問題不僅是中國社會發展的基石，更是社會穩定和諧發展的前提。構建和諧社會，和農業、農村、農民存在著千絲萬縷的聯系。只有善待農民，中國才有一個穩定和繁榮的未來！最后，筆者希望能夠盡快制定我國 《土地征收法》，只有不斷完善相關立法，才能進一步保障農民合法權益，改變被征地農民弱勢地位。

[1]顧華詳.論古代土地所有權保護制度的特征[J].法學研究，2009，1（30）：60

[2]陳小君等.農村土地法律制度研究——田野調查解讀[M].北京：中國政法大學出版社，2004

[3]張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究[M]北京：法律出版社，2006：519

[4]王大高.土地征收補償制度研究[J].比較法研究，2004，（6）

[5]薛剛凌，王霽霞.土地征收補償制度研究[J].政法論壇，2005，（2）

[6]馮留坡.關于被征地農民的權益保障研究[J].法制與經濟，2008，（6）

[7]張建飛.征地過程中農民權益的法律保護——征地法律制度完善探析[J].法學雜志，2005，（3）

[8]李積霞.論城市化進程中被征地農民權利保障的法律維護[C].中國法學會行政法學研究會2010年會論文集，2010