試論長春生態文明建設的法律治理

祁鐵華

（中共長春市委黨校 學術委員會， 吉林 長春 130012）

隨著人類社會的發展，特別是進入新世紀以來，生態危機日益嚴重，人們逐漸意識到，生態問題表面上看是大自然的問題，實際是人類自身的問題，涉及到人類現在與未來的大問題。連續的生態危機事件，迫使人們從更加廣泛的意義上看待人與自然的關系，去探索如何解決生態問題。對于如何保障生態環境，善待自然，我們需要從法律方面入手，法律治理是解決生態危機的重要途徑。

一、加強長春市生態文明建設的緊迫性

自改革開放以來，特別是“九五”期間，長春市委、市政府高度重視生態建設和環境保護工作，認真實施國家的可持續發展戰略，先后進行了長春市區內河道的治理、森林城建設、園林綠化、調整能源結構、節能減排等工作，對城市的污水處理和農田生態建設加大了投入，積極開展水土保持工程等，使長春市生態建設和環境保護工作取得顯著成績。但是，由于自然、歷史和理念等方面的原因，長春市在取得巨大發展成績的同時，也出現了嚴重的環境問題。據長春市建設規劃資料顯示，長春市在生態環境方面仍存在著一些問題。

第一，長春市環境污染問題沒有從根本上得到解決。2013年4月11日到15日期間，長春PM2.5一小時濃度曾達到639.4微克/立方米，嚴重的霧霾連續幾天籠罩長春。長春市空氣污染的特點是總懸浮顆粒物和降塵在冬季供暖期和春季揚塵期明顯偏高，大氣污染正從煤煙型污染向煤煙、機動車廢氣和揚塵污染混合類型轉變。長春市的母親河伊通河也污染嚴重，自由大橋以下河段的水質不符合相關標準。由于城市生活污水處理能力有限，南湖公園的水體富營養化程度較高，有機化合物較多。生活垃圾不能及時有效無害化處理，缺乏對生活垃圾資源化處理能力。城市生活噪聲影響的范圍逐漸擴大，交通噪聲也成為長春環境污染的一個方面。

第二，長春市生態建設機制不完善、保護體系缺乏。長春市的生態環境建設和生態保護建設機制尚未形成，缺少規范的法規體系。在礦產資源開發方面，尤其是鄉鎮和個體采礦點，開發造成植被破壞，恢復工作比較滯后，沒有做到及時復墾。農業生產過程中所施用的農藥、化肥對水質及土壤造成污染，缺少規范的法規體系進行保護。雖然長春市森林覆蓋率相對較高，但距環境的凈化需求，還有很大的差距，植樹造林工作任務仍然非常艱巨。

第三，水資源相對不足，不能滿足人們生產、生活和生態的需要。長春市是全國嚴重缺水的地區之一，人均年占有水資源量僅為187.4立方米，約為全國人均占有量的8.7%。水資源相對缺乏，供需矛盾較大。城區地下水開采過量，造成大面積地下水下陷漏斗。

第四，能源儲量較少，再生能源利用率低，存在著明顯的結構性污染問題。長春市能源資源短缺，其能源自給率僅為12%。雖然雙陽區有一定的油氣，但開采量并不大。其它能源結構缺乏，加之消費不合理，明顯存在著結構性污染問題，這是導致城市空氣污染的一個重要原因。

第五，水土流失日益嚴重。隨著城鎮化進程的加快和各類經濟開發區的建立，許多耕地不斷被占用，長春市人均耕地正在逐年遞減。由于農業長期耕作，水土流失加大，加上連年化肥的大量使用，土壤有機質含量正在減少，致使土壤結構變差，土地退化速度加快，土質板結化嚴重。部分草場超負荷放牧，土地沙化、鹽堿化速度加快，產草量逐年下降，已經出現退化現象。

第六，一些企業生產的產品中技術含量低、附加值低的資源性產品比重很大，污染嚴重。長期以來，一些企業生產的產品在市場上缺乏競爭力，使企業無力擺脫在市場交易中的被動局面，其生產方式將進一步使生態環境資源惡化，嚴重影響到環境和經濟的可持續發展。

生態環境的質量，不僅會對建設美麗長春產生全局性和長遠性的影響，而且會對周邊環境和發展產生重大影響。所以，良好的生態環境，不僅是長春市建設生態文明，促進可持續發展的客觀要求，也是我國可持續發展的客觀要求。目前，長春市在加強生態環境建設方面的任務極其繁重。世界上一些發達國家的經驗和教訓昭示我們，人類文明的每一步發展和演變，都與自然生態系統的變化息息相關，與其所依傍的環境狀況密不可分。生態興則文明興，生態衰則文明衰。人類的發展和延續，與生態環境密切相關。由于長春市生態環境問題涉及范圍廣、問題多、難度大，加強長春生態環境的治理，維護廣大人民群眾的生存與健康，已經刻不容緩。

二、加強法治建設對促進長春市生態文明建設的重要意義

長春市要落實科學發展觀，實現以人為本、全面協調可持續發展，必須加強生態文明建設，改善生態環境，以提高人民生活質量，促進社會和諧發展。對于發展中出現的破壞生態環境問題，需要我們認真對待和研究。主要是如何使廣大群眾對生態環境的知情權、生態環境建設的參與權以及對環境破壞行為的檢舉權和監督權落到實處。從根本上說，加強法治建設，對推動長春市生態文明建設具有重要的意義。

第一，加強法治建設是生態文明與物質文明協調發展的重要保證。建設生態文明是一項系統工程，需要運用政治、經濟、法律等各種手段，而法律調整是生態文明建設的基礎手段。健全的生態法律制度，既是生態文明的標志，也是生態保護的屏障，它不僅為環境管理和環境監督提供了法律依據，也為人民享受環境權利、履行環境義務提供了法律準則。因此法治的作用就在于用剛性的制度約束人的行為，建立從源頭上解決生態問題的法律體制，以制度調動各地方、各行業進行生態建設的積極性，遏制污染環境、破壞生態的沖動性，用長效機制從根本上克服“守法成本高、違法成本低”的社會現象，從而真正保護和改善生態環境。

人類社會的發展實踐證明，如果生態系統不能持續提供資源能源，物質文明的持續發展就會失去載體和基礎，進而整個人類文明都會受到威脅。我們只有運用法治的手段，規范資源的合理開發利用，促進可持續發展，才能使生態環境為經濟發展提供源源不斷的資源，才能使生態文明和物質文明協調發展。

第二，加強法治建設是重新認識人與自然和諧關系的前提。生態文明要求人類重新認識人與自然的關系，社會要發展，必須與自然相和諧，只有這樣，才能推動經濟社會全面協調可持續發展，要想推動經濟社會全面協調可持續發展，離不開法治保障。法治是和諧社會的保證，如果沒有法治，必然會導致社會的無序，社會也不會和諧發展。生態和諧作為和諧社會的基石，要求我們保護生態環境，使生態環境能夠提供給人類可持續發展的生存空間，減少人類對生態環境的消極影響。實現人類與生態的和諧，就需要一系列保護生態環境和諧的法律、法規來規范和約束人們的行為方式，充分發揮法治在促進、實現、保障社會和諧方面的重要作用。

從和諧社會價值取向來看，和諧社會是一個“民主法治、公平正義、安定有序”的社會，是人與自然和諧相處、高度一致和緊密關聯的社會。建設長春市的生態文明就要求我們尊重自然，在利用自然同時，要保護自然的和諧，使人與自然和諧相處。因此，加強長春市法治建設，是重新認識人與自然和諧關系的前提，這也充分體現了現代和諧社會的價值理念。

第三，加強法治建設是保證人及其社會合理發展要求的基礎。在當今中國社會，社會生產力的高度發展，帶給人們生活質量的提高，但卻過度消耗了資源，致使環境嚴重污染；加上人口劇增、城鎮化的加快，生態環境破壞日益突顯，生態環境問題成為我國關注的一個大問題。水資源大量減少，有些河流甚至枯竭，導致荒漠化面積的不斷擴大。江河湖海等水域的污染、使有些物種毀滅，直接威脅著人類在地球上的生存和發展。生態環境的惡化不僅會破壞人們的生存條件，甚至會導致人類文明的消亡。人們過度索取，不惜破壞自然生態環境的做法，實質是一種利益沖突造成的，而法治正是通過調整利益沖突、調整各種社會關系，從而解決社會矛盾、促進社會的和諧發展。人類社會總是在矛盾運動中發展進步的。法律作為主要社會管理形式，能較好地處理各種社會關系，調整各種社會利益，解決紛繁復雜的社會矛盾，因此，加強法治建設，是保證人及其社會合理發展的基礎。

三、開展法治宣傳教育，樹立科學環境觀

生態文明的建設，觀念要先行。建設生態文明的核心是人與自然和諧相處，生態環境的好壞關系到每一個人的切身利益，因此，保護環境，加強生態文明建設是我們各民族人民共同的事業，應該調動一切積極因素，動員全社會力量共同參與。目前，我國公眾的環境意識和知識還都處于較低的水平，環境道德意識較弱，據《國家環境保護總局和教育部聯合進行的全國公眾環境意識調查報告》顯示，只有25%的公眾在購物時考慮到環保因素，30%的人在處理廢棄物時符合環境道德要求；在人與自然的關系上，有三人之一的人持模糊認識，有33.9%的人認為應該征服自然來謀求幸福。如果廣大公眾法制觀念淡薄，沒有樹立科學的環境觀，沒有認清人與自然的關系，對生態環境的保護漠不關心，甚至為了個人利益可以不惜犧牲環境和生態平衡，那么長春市的生態文明建設就難以取得成績。因此，開展法制宣傳教育，引導公眾樹立生態文明意識和科學的環境觀尤為必要。具體說來，應從下面幾個方面來考慮。

第一，樹立人改造自然的生態自然觀。人在自然環境中生存，在開發自然、利用自然、索取自然的同時，要按自然規律辦事，保護自然、補償自然、與自然和諧相處，以保護整體生態系統，不能逾越自然所能承受的范圍。生態系統是一個由相互依賴的各部分組成的共同體，人是自然界的一部分，生存與發展依賴于自然界。人和大自然只有和諧相處，才能使生態共同進化，協調發展。人與自然之間的協調與否，實質上是人與人的問題、人與社會的問題。只有加強法治建設，才能解決人與自然協調和諧相處的問題。

第二，樹立人改造自然的生態倫理觀。確立和遵循生態倫理學的價值觀念、道德原則和行為規范，有利于建設生態文明，促進生產方式和生活方式的轉變，建設資源節約型社會，增強可持續發展能力。生態倫理觀是生態文明的重要觀念，確立生態倫理觀念，實踐生態倫理原則和規范，形成良好的生態倫理道德，對于建設生態文明具有重要的意義。為了使人類的生態環境在良性有序中發展，從長遠考慮，人們在謀求物質利益時必須有所節制，不能為了眼前利益，而破壞生態平衡，這就需要社會主義法治限制或控制、約束某些行為。

第三，樹立人改造自然的生態安全觀。生態安全是人類生存環境或人類生態條件的一種狀態。十余年來，我國經濟持續高速增長（年增長率在7%—9%之間），一些人為此而感到驕傲。孰不知，我國經濟增長很大程度上是以犧牲環境、破壞生態為代價的。不斷出現的自然災難，一次次向人們敲響警鐘，預示著人與自然的矛盾加劇。人們在征服與改造自然的過程中，應該以不造成生態破壞與環境污染為限，保持健康的生態系統是穩定和可持續發展的重要保障。我們必須樹立人改造自然的生態安全觀，樹立全社會的生態文明觀，確立履行維護生態安全的責任和義務，運用法治的力量，共同保護和建設我們賴以生存的地球。

第四，樹立人與自然和諧相處的生態發展觀。建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。我們在發展過程中，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，樹立人與自然和諧相處的生態發展觀，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的生產和生活方式，形成促進生態建設、維護生態安全的良性運轉機制，科學發展，持續發展。

我們要多形式、多方位、多層次宣傳環境保護知識，并使人類與生態和諧的普法教育制度化、法律化，使公眾知法、懂法、守法，增強法制觀念，自覺維護法律的權威和尊嚴。弘揚環境文化，倡導生態文明，開展經常性的全民環保科普宣傳，強化青少年環境基礎教育，使公眾形成科學的環境觀，糾正人們以自然界主人自居，把對自然界的破壞性改造當作人類戰勝自然的成果與標志的錯誤觀念，認識到人類不過是地球生態系統中的一個富有智慧和知識的普通成員，是自然界的一部分，認識到人與生態環境之間相互影響、相互制約的關系，強化經濟效益、社會效益和生態效益相統一的效益意識，強化環境就是資源、環境就是資本，破壞環境就是破壞生產力，保護環境就是發展生產力的環保意識，從而提高公眾保護環境的自覺性，使生態文明觀念成為長春市民共同的價值觀念和自覺行動，營造出上下共建生態文明的良好氛圍。只要我們把資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，堅持在發展中保護生態，推動綠色發展、循環發展、低碳發展，生態環境惡化的速度就能得到延緩，生態環境就能逐步達到和諧。

四、長春生態文明建設的法治保障

第一，加強地方立法工作。地方生態環境立法既是將建設生態文明，加強環境資源保護工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執行國家有關法律、法規和管理本地生態環境資源保護事務的重要保證。在生態環境的保護和建設方面，長春市政府相繼制定了有關發展推進生態文明建設的實施意見和一些管理條例，但仍有許多不完善的地方。因此，必須在確保國家確立的環境資源法律法規能在長春市得到有效實施的前提下，形成長春市完善的地方生態環境立法體系，促進生態文明建設。生態環境中的利益沖突是生態環境保護不力的癥結所在，需要我們在立法中建立科學規范的利益平衡制度，以調動各類利益主體保護生態的積極性和主動性。如制定重污染天氣限制制度，授權政府可以采取強制應急措施，其中包括責令排污單位停產、部分停產，對于拒絕的，可以處以一定數量的罰款；責令部分機動車停駛的措施；禁止在城鎮地區的公共場所露天燒烤；嚴格的汽車尾氣檢查制度等。要建立聯防聯控機制，將保護生態的措施法制化、制度化。

第二，規范行政執法行為。制定良好的法律如果得不到良好的實施，也無法取得預期的效果，實現立法的目的。作為生態環境法律實施者之一的行政機關及其工作人員執法能力和水平的高低直接影響著長春市生態文明建設的進展。由于長春的生態保護在執法上較薄弱，生態環境的嚴重破壞需要加大執法力度，嚴懲破壞行為。同時生態環境執法需要具有一定專業知識的人員，培養專業的執法隊伍，使執法人員采用科學文明的執法手段，合法、合理、公正地行使執法權，注意克服生態環境執法中的隨意性，盡量避免出現濫用自由裁量權的現象。要切實做到依程序執法，實行嚴格的告知制度，保障行政相對人的陳述和申辯權。

第三，積極司法介入。生態環境的保護除了需要完善的立法、規范的行政執法外，充分運用法律武器進行司法救濟非常重要。但長期以來司法手段因各種原因在環境糾紛尤其是公益環境訴訟中介入不足，環境訴訟案件并沒有因環境糾紛的急劇增長而出現相應的增長態勢，環境犯罪難以被依法有效追究，環境污染受害者的合法權益也因此無法得到有效保護。

針對環保案件的出現，長春市中級人民法院應設立環境保護審判庭，是與刑事、民事、行政等專門審判庭并列的內設機構，承擔轄區內水土、山林保護的排污侵權、損害賠償、環保公益訴訟等涉及環保的一、二審刑事、民事、行政案件，判決生效后的相關執行工作，以及法制宣傳、提出環保整改司法建議等職能。這種做法可以擴大司法服務的功能，有助于正確界定在環境違法事件上的罪與非罪問題，區分民事與刑事的界限，也可以保證行政訴訟案件的準確審理與執行，加大執法的力度。

第四，強化社會監督。我國生態環境的保護和建設實行政府主導型，權力相對集中，行政部門有較大的自由裁量權，所以強化社會監督非常重要。2003年9月1日開始施行的《環境影響評價法》規定政府機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，應當在該規劃草案報送審批前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。這是將中國公民的“環境權益”首次寫入國家法律，它意味著群眾有權知道、了解、監督那些關系自身環境的公共決策。但存在的問題是雖然公眾參與環境監督的權利在法律上得到肯定，但是對“參與”的條件、程序、方式都缺少明確具體的規定。因此，長春市應以科學發展觀為指導，以改善生態環境質量和保障生態環境安全為目標，以環境保護法律法規和《全國生態環境保護綱要》為依據，突出生態環境監察重點，強化環境執法，完善環境監察體制，建立健全生態環境監察工作的長效機制，著力查處破壞生態環境的違法行為，切實保護和改善生態環境。更為重要的是，長春市有必要通過制定具體法規制度，明確公眾參與環境監督的條件、程序、方式等，使公眾真正參與到直接涉及公眾環境權益的環境決策中來。

總而言之，和諧社會是法治的社會，也是生態文明的社會。生態文明是人類對傳統文明形態特別是工業文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。生態文明建設與法律治理密不可分，法治建設是實現生態文明建設的保障條件。人類目前所面臨的生態環境危機是由人類在特定制度框架下進行的社會活動引起的。有什么樣的法律制度，就有什么樣的物質生產和人口生產，也就有什么樣的環境影響。因此，法治建設直接影響到生態文明建設的水平。我們必須加大法律治理，使人民在良好生態環境中生產、生活，實現人與自然和諧相處和經濟社會永續發展，努力建設美麗中國，美麗長春。