公共政策過程中的公民參與:價值、影響因素與戰略目標

王筱安

（南京工業大學 行政管理系， 江蘇 南京 211816）

公民參與公共政策過程，既是公民表達個人偏好實現自我利益的重要渠道，也是公民自我意識覺醒的重要標志，既是確保公共政策公共價值的本質要求，也是彌補公共政策信息不足的重要手段。公共政策過程中的公民參與，“就是公民直接參與到關系到他們自己切身利益的政府即行政機關制定公共政策的過程中去，使他們能夠通過各種有效的途徑，充分表達自己的意見，形成合意，對政府公共決策產生積極而有效的影響。”[1]在建設中國特色社會主義進程中，我國政府治理模式正處于由管制型政府向服務型政府轉變的階段，走向善治，成為當代中國行政管理體制改革的一種必然趨勢，而善治的主要表現，就是建立一個公共政策過程中政府與公民之間有效互動機制。推進積極、有序的公民參與公共政策過程，不僅符合廣大人民群眾的利益與訴求，還有利于社會的科學發展。

一、公民參與公共政策過程的價值所在

公民參與公共政策過程是公民、國家和社會三者良性互動的形式，既是政治制度完善的需要，也是政治制度完善的結果。公民參與不應該只是一個象征民主的符號，而應該是受到制度保護的有效機制。“真正的民主，需要通過公民不斷的參與，方能領略什么是民主，在心理上融匯和建立民主，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才能保證社會運作是真正由人民主宰。”[2]（P34）公民絕不僅僅是政府提供的公共服務的被動消費者，而且是公共政策的主動參與者。公民參與公共政策過程，體現國家與公民社會之間政治關系的本質，使社會與國家在相互依存中而不是相互對抗中達到相對平衡、良性互動及雙贏的善治境界，確保公共政策的謀求公共利益最大化和促進社會公正的應然價值取向，其最大的政治功能和價值“在于通過影響政府的行政和決策，使國家政治體系的運作避免或減少對‘公意’的偏離”，[3]“核心價值是理性、和諧、正義、民主。”[4]公民參與公共政策過程，是公民或公民團體試圖影響和推動政治系統決策過程的活動，是一種自下而上的政治行為，也是一種有序、理性、自主和適度的行為，其目的在于影響或改變政府決策。一般來說，公民參與可分為積極的公民參與、消極的公民參與以及政治冷漠。任何一種參與形式，反映的都是公民對政府的信任度及其公共政策價值的考量。積極的公民參與對政府來說，不是至高無上權威的喪失，也不是民主機制過分開放，而是公民與社會依附統一，增加其政府統治和治理的合法性，推動其政府公共政策的執行價值，促進一個相對和諧、美好的公民社會的構建。相反，消極的公民參與以及公民的政治冷漠對政府來說，不是合乎理性的無知，也不是高高掛起的自我保護，而是公民與社會依附分離，蘊藏其政府統治和治理的合法性危機，阻礙其政府公共政策運行價值的實現，喪失一種多元化共存、融合的生態社會的構建。

政府的公共政策合法性來自于公民的認同，而認同的基礎是政府公共政策的公共利益取向。公民參與公共政策過程，最基本的動機因素也是利益，實實在在的物質利益以及與物質利益相關聯的精神利益。沒有利益的驅動，也就沒有一定的公共政策，也就沒有相應政策結構下的個人行為。“每個公民都想通過政治參與來主張和實現其利益，事實上，他們也是能夠得到或部分得到相應的滿足為限度的。”[5]（P184）公共政策實現公共利益的能力和程度，是判斷和評價政府及其政策合法性的基本標準。就合法性而言，公共政策服務對象——公民，既是權利的主體，也是義務的主體，即公民參與公共政策過程既是享用權利也是履行義務，使自身的利益愿望得以實現。就公共政策合法性而言，公共政策絕不僅僅表現為政治精英的拍板，還必須允許和支持公民表達自己的利益訴求，使公民有效參與公共政策過程。公民參與公共政策過程面臨著公共利益與政府利益之間的價值選擇困境。這些困境是妨礙各種制度安排發揮效能的主要因素，導致公民被排斥于政策制定過程之外。“選民之所以對政治參與失去興趣，與其性格和思想關系不大，而是被制度排斥參與之外。”[6]而中國特殊的政治環境決定了公民參與公共政策過程是由政府自身進行利益表達，政治動力構成了公共政策形成的客觀環境。如果公民通過正常的途徑無法表達自己的利益訴求時，就會導致一些非常態的參與事件的發生，不利于社會的和諧穩定。

政府的公共權力運作主要是通過公共政策化來適應社會的基本要求。政府的公共權力的行使必然演變為制定和執行公共政策的活動。公共政策無可置疑地是政府治理的一個基本的和主要的手段和工具。政府工具的選擇也就是公共政策的選擇。政府與公民就公共政策過程形成的一種相對和諧的新型關系，其實反映的是一種國家權力回歸社會的過程，也是一種治理模式轉化后還政于民的過程。公共政策輸入、輸出系統是整個政治系統不可分割的一部分，基于事實基礎上的公共政策輸入，有序參與的公民回歸理性，審視公共政策的利益，其輸出終端收獲的是科學、民主、和諧的政治生態環境。事實上，公民有序參與，能夠有效地改善信息傳遞過程的失真現象，了解到最真實、最廣泛的民意。社會問題轉化為公共政策問題是政府決策的第一步，也是最為關鍵的一步。在政府治理過程中，不可避免會遇到各種各樣的干擾因素，如何提高政府的公信力和公共政策的執行力是不可回避的現實問題。而“界定公共政策的執行力主要取決于最終決策中政策質量要求和政策可接受性要求之間的相互制約。”[7](P32)公民參與公共政策過程，也是公民與政府利益的博弈過程。公共政策體現了公民的意見、要求和主張，讓公民利益在公共政策中得以實現或部分實現，贏得更多公民的支持，這是公共政策質量的基礎。中國社會的轉型，政府考慮更多的是應對治理環境變化而對職能和任務作出及時變革，在重視和發揮政治權力的同時，更多的注意力應放在審視政治結構環境完善、利益資源支配狀態以及公共政策執行效果，最大限度地追求公共政策的質量和執行力上。

二、公民參與公共政策過程的影響因素

隨著民主化進程加快，當代中國所處的國際國內環境發生巨大變化，政府公共政策過程中的公民參與已經成為引人注目的社會政治現象。公民參與公共政策過程，由于歷史或現實、主觀或客觀、經濟或政治、社會或文化的原因，面臨著諸多影響因素，在一定程度上阻滯中國特色社會主義民主政治的發展和政治文化的建設。

（一）傳統的公民文化

眾所周知，中國五千多年的傳統文化累積了許多落后的思想觀念，如“官本位”思想、“草民”意識、“義務本位”觀念，形成了臣民的政治文化氛圍，導致公民權利意識、法律意識、參與意識以及公民文化缺失，缺乏明確的政治角色意識，成為制約我國公民參與的重要因素。羅伯特·D.帕特南認為，社會環境和歷史深刻地影響著制度的有效性。“一個地區的歷史土壤肥沃，那里的人從傳統中汲取的營養就越多；而如果歷史的養分貧瘠，新的制度就會受挫。”[8](P214)長期的壓制的、服從的傳統文化，使得公民對于政治體制不敢有任何要求，只能被動接受統治者的決定與命令，壓制了公民參與的積極性，打擊了公民參與的熱情，公民自身的利益難以得到表達與實現。對于每個公民而言，無論受益還是受損，或者需要不需要，都必須接受政府所提供的服務，政府沒有必要與公民進行協商與溝通，所有一切說明了特有的公民文化在政治、經濟、文化等方面的真實反映。

伴隨著社會的轉型，我國公民文化也由臣民的政治文化向參與的政治文化轉換，根深蒂固的“臣民”思想依然嚴重，政府公共政策過程中缺乏真正的公民參與，已經導致負面的影響和消極的后果。根據2011年6月份對我國互聯網公民政治參與狀況調查的問卷顯示：當政府向社會征求對政府決策的意見和建議時，關心且偶爾參與、關心但不參與以及不關心也不參與的人群高達66.91%；而在現實生活中參加過哪種形式的政治活動，除了50.14%的人群作為選民政治參加選舉投票以外，只有0.86%的人群以其他方式來參加政治活動。事實說明，我國傳統的公民文化的改變是一個循序漸進的過程，唯有形成參與的政治文化，才能從思想層次改變我國公共參與的現狀與困境。培養公民參與的政治文化，著手解決的首要問題就是公民對政治的認知、情感和態度的問題。唯有積極的意識與態度，才能形成參與的政治信仰與感情，才能不斷推進政治文化的建設。

（二）缺失的參與機制

“制度問題是帶有根本性、全局性的問題。”[9](P39)我國公民的參與公共政策的機制主要包括參與的實現機制、激勵機制、保障機制等。新中國成立以來，我國建立了一系列公民參與公共政策的制度，為我國公民參與公共政策提供了根本保證。“公民參與的積極性的增長遠遠超過制度設立的速度，從而形成了我國行政發展過程中的瓶頸。”[10]事實上，我國法律對公民參與公共政策的規定大多是任意性而非強制性的。據中國社會科學院《2011年中國政府透明度報告》，對各級政府的整體透明度打出了分數。按照百分制，只有約1/3的省和直轄市政府，以及約一成的國家部委得分達到了60分。由此可見，我國政策的決定權僅局限于政府，公民參與對于政策的影響力幾乎可以忽視。雖然我國有眾多公民參與公共政策渠道，因參與機制不完善，真正的參與往往沒有落實到實處。這種狀態也會導致公眾對政府公告政策的不理解、不支持，甚至是反對，從而影響公共政策的效率與質量。

此外，我國長久以來的單向性的、自上而下的權利結構也是制約公民參與公共政策的現實原因之一。政府權力高度集中，雖規定了公民參與的權利，然而對于具體的方式、方法、程序、手段，根本沒有具體的法律予以保障。公民一直處于持久的弱勢地位，造成了地位的不平等、關系的失衡。因此，構建公民與政府良性互動、相互信任機制是一個當代政府必須解決的現實問題。政府唯有著眼于治理環境，避免行政權力的強力處理，有效地建立起平等的對話溝通機制，才能使公民獲得信任，才能使公民有序參與公共政策過程，才能推進和諧社會的科學發展。

（三）有限的參與能力

隨著社會主義市場經濟的發展，公民的參與意識日漸增強，參與熱情也有所提高。然而，問題的關鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動與有效的公共管理過程有機平衡或結合起來，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來，在公共政策制定與執行中引導積極、有效的公民參與。[7](P3)要實現積極有效的公民參與，公民自身就必須具備參與的意愿與能力，具備普遍參與的政治文化素養。“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字，不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚語，傳聞偏見，而沒有政治。”[11](P200)據我國第六次人口普查數據顯示，我國具有大學文化程度人群占人口比重僅為8.93%，而絕對文盲人數依然達5466萬人之多，說明我國的公民素質還處于比較低的水平，時刻考驗著政府的善治能力。

科學技術的發展，公共政策的專業性、科學性要求也越來越高，對于公民的參與能力也提出了嚴峻的挑戰。從公共政策的發展來看，公共政策在制定、執行、反饋、評估階段越來越強調專業性與技術性，公共政策問題變得越來越復雜化與困難化。公民在必需具備普遍的科學文化知識的同時，也需要一定的專業知識與技能。“知識的累積和增加，有利于增強公民的義務觀念，培養公民的政治競爭意識、興趣和責任感。同時，知識修養提高也有利于培養公民自信、自制和表達思想的能力。”[12]唯有公民自身知識的增加、能力的不斷提高，才能真正融入到政府公共政策過程中，了解政策制定中的知識和常識，理解政府制定公共政策過程的方式及價值取向，維護自身的合法利益與權限。但同時我們也應該看到，過度的公民參與，會增加行政的成本、降低行政效率、阻礙改革與創新。因此，如何把握公民參與度也是政府切實需要解決的一項重大課題。

三、公民參與公共政策過程的戰略目標

當代中國政府治理模式轉變在一定程度上決定政府公共政策過程選擇的方向和價值，并由此促進政府公共政策過程中的公民參與的蓬勃發展。也就是說，當代中國公共政策過程中公民參與的發展，是政府適應外部環境的變化，根據自身科學發展的需要，增加其能力、效率和活力而做出的一種積極回應和戰略選擇。

（一）培育公民參與型政治文化

公民參與作為一種政治行為，必然受到政治文化影響。任何“特色”的政治文化在公民參與公共政策過程中的作用都不遜于政治制度本身。從某種意義上講，政治文化在政治現代化中的作用甚至比政治制度更為重要。沒有新的政治文化，就沒有新的政治制度。沒有公民型、參與型的政治文化，公民參與公共政策的制度就毫無效力可言。政治文化是一個具有自組織能力的巨大的系統，其主要依靠內部自發生成的秩序得以維持。[13]惟有通過政府的積極引導、培育、支持，才可能實現政治文化的構筑。政府的引導主要包括培育公民的主體意識、平等意識、權利意識、參與意識等，從而形成公民參與的政治文化。公民參與型政治文化是公民主體意識覺醒的產物，也是政府行為走向規范化的產物。在現代社會，民主政治的重要標志就是政府是否能夠使各種社會利益和要求在公共政策過程中得以充分地表達。“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員的參與決策。”[14](P12)通過參與，公民了解到自己的權利與義務，更加關心與自己切身利益相關的政策的制定、執行，提高了自己的民主意識與民主能力。當整個社會的政治文化向著良性方向發展的時候，公民社會的建立才指日可待。所謂“公民社會”，指的是“國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織。”[15](P190)公民參與發展了，必然會推動非政府組織、公民志愿性組織、社區組織的成長，而這些對于公民社會的建立則是大有裨益的。公民社會是現代民主發展的社會基礎。當務之急，我國要建設社會主義民主政治，必須發展適合于建設有中國特色社會主義民主政治的社會基礎，即中國特色社會主義的公民社會。

我國處于社會整體性轉型階段，反映到公共政策過程的政治文化上就是呈現出不同性質的公共政策文化并存的特點。一方面參與型政治文化在應對政府公共政策過程的變化作出自身的變革與調整，另一方面舊的政治文化依舊頑固地存在，嚴重阻礙著公共政策體制的變革。無論政治文化的專制性、封閉性，還是政治文化的民主性、開放性，不僅僅是公共政策價值取向的博弈，更是公共政策動力機制的博弈。這樣的博弈，抑或是這樣的陣痛，是政治文化轉型過程中在公共政策文化上得到最真實的反映。從政府的治理角度來看，發展以公民文化為核心的政治文化是政府實現善政的理性基礎，也是政府治理模式轉變的倫理條件。公民政治文化的落后，是制約和影響公共政策過程中公民參與能力的重要因素。而公民政治文化的構筑是提高公共政策過程中公民參與能力的重要途徑。只有建立在公民政治文化的構筑基礎上，才能提高公共政策過程中公民參與的理性程度，約束非理性的情緒參與。公民的意愿、主張、要求，通過積極有效的參與形式向政府反映，政府對其合理利益要求進行滿足，內在地推動公民參與公共政策的發展，發揮公共政策的監督制約作用。另外，公民政治文化的構筑，也不是一朝一夕的事情，需要一個長期的積累過程，主要通過實施公民教育和踐行公民參與活動實現。

（二）構建公民參與型的制度體系

所謂制度，指的是穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式。“制度化是組織與程序獲得價值和穩定性的過程。”[16](P128)我國現階段構建公民參與的制度體系，主要包括選舉、監督、聽證、回應機制等。一般而言，公民參與的深度和廣度，基于國家相關制度的供給以及國家提供的制度法律能夠得到公民的尊重與遵守。也就是說，國家權威性與公民自覺性是保持公民有序參與公共政策過程的兩個核心要素。一個國家公民參與制度建設是國家不斷進行制度供給，公民參與能力不斷提升的動態過程。

誠然，當代中國公共政策過程中的公民參與狀況與公民參與能力密切相關，但體制和制度環境集中體現了公民的政治地位以及公民參與公共政策的相應權利保障。從公民角度來看，參與公共政策過程的制度化建設，有利于訴求的表達、利益的保護以及權益的保證，但無論何種活動都是認同現有政治制度的前提下的一種依法、理性、自主和適度的意愿行為。從政府角度來看，公民參與制度體系的構建，最初并不在法律文本之中，往往考慮的是法律的來源以及依法的參與行為和有序的參與行為。“如果制度不足，擴大政治參與可能導致政治不穩定。”[17]目前，公民的參與權被看作人民主權的最主要的實現形式和民主政治的根本標志，并且在現行憲法中得到鮮明的體現，但目前在保障公民參與的權利體系上存在嚴重缺陷。一般來說，公共政策過程中的公民參與權利主要包括公民的知情權、公民的參與權和公民的監督權。由于制度化和程序化程度較低，多是任意性規定而非強制性規定。只有實現了公民參與權利，使其獲得了制度化和程序化的保障，才能實現由傳統治理模式向服務型治理模式轉變，才能實現政府與社會以及政府與公民的合作治理。許多地方政府推出了一系列措施保障公民在公共政策過程中的參與，如2007年廣州市的《廣州市規章制定公眾參與辦法》、2010年江蘇省泰州市信訪局的變上訪為下訪工作機制等。實現政府公共政策過程中公民參與的制度化，要對現有制度進一步完善、整合和創新。聽證制度、信息公開制度、決策咨詢制度、程序制度、政務公開制度、監督制度、問責制度等制度創新，是為實現公民參與公共政策過程提供制度上的保證，“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制定過程。”[14](P15)因此，充分的制度保障，優化的體制安排，合理的技術應用，實現與我國當代政治、經濟、文化發展水平相適應的公民參與，是實現公共政策朝著符合社會整體利益的方向良性發展的戰略目標。

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