我國政府信用建設問題探析

李 鵬，李佳芮

（中共長春市委黨校 公共管理教研部， 吉林 長春 130012）

黨的十八大報告提出，要“深入開展道德領域突出問題專項教育和治理，加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。”同時強調要“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理。”十八大報告對政府公信力以及社會誠信的相關論述，體現了政府信用建設在當前以及今后一個相當長的時期在我國政治生活、政府轉型以及社會生活中的重要作用。

一、我國政府信用建設的外部環境

當前，我國正處于變革時代，科技日新月異，思想多元，社會風險加劇。這些變化改變了政府信用建設的外部環境，對政府信用建設提出了新的更高的要求。

第一，政府信用建設要適應網絡時代的輿論生態環境。

公眾認知政府信用需要通過一定的載體，即網絡時代的輿論生態環境，由于網絡技術的迅猛發展，互聯網深刻地改變著傳統的輿論生態，變革時代的輿論生態環境較之以往在互動性、實效性、參與性、直觀性、復雜性等方面更強，公眾認識政府行為的立場、角度、態度、方式都會出現與以往不同的變化，這就要求政府在運轉過程中要不斷提升行政的透明度與行政效率，善于運用現代公關理念處理公共關系問題。因此，政府對輿論生態環境的適應能力對于公眾準確、全面、真實地認識政府信用具有重要的影響。

第二，政府信用建設要適應公民社會的治理模式要求。

在公民社會博興的時代背景下，公民的參與意識與參與熱情前所未有地高漲，公民希望更多地參與到政府治理活動當中，而缺乏有效參與性制度供給的行政運轉體制必然無法滿足公眾的參與需求，阻礙公眾對政府信用的正確認識與了解。因此，政府要積極回應公眾參與治理的需求，加大制度供給的力度，掃除公眾信任政府的障礙，提升政府的信用水平。

第三，政府信用建設要適應風險社會對政府治理能力提出的挑戰。

政府信用的提升與建設和政府信用的毀壞與喪失是不成正比的，因此，在風險社會背景下，政府維系已有信用資源，提升信用水平的難度是相當之大的，可能一次突發事件應對的不力就會招致公眾的不滿，引發公眾對政府的不信任。所以，政府在變革時代背景下要不斷提升自身的執行能力與應對能力，不斷滿足公眾的需求，提升自身信用水平。

二、制約我國政府信用建設的因素分析

政府信用與公眾信任是政府公信力這枚硬幣的兩面，既相互聯系又相互區別，既互相獨立又不可分割，政府需要通過自身的信用獲取公眾的信任，政府的信用需要通過公眾信任這一動態過程來實現。審視目前我國政府信用建設的實際情況，從變革時代的背景分析制約我國政府信用建設的因素，主要存在以下五個方面的問題。

第一，政府的自利性。

潛在的利益最大化是驅動官僚做出使自身受益行為的最初動因，一旦缺乏了外在的體制約束，一個政府的經濟理性就會大于其公共理性，這個時候的政府就異化為自利的政府，一方面是政府組織的自利，另一方面是政府工作人員的自利。

政府工作人員的自利性是指政府工作人員為個人私利而將所擁有的公共權力異化為為自己牟利的工具的行為。

公權力使用的利益化必然導致政府權利運行效率與效益大打折扣，當政府以及公職人員的行為偏離了公共性的軌道時，公權力就成了損害社會公平正義的最大障礙，公權力行政主體的政府與公職人員就喪失了其存在的合法性與合理性，就會導致政府信用的下降。因此，政府的自利性已經成為制約政府信用建設的重要原因。

第二，政策執行不力。

政策是各級政府為了解決實際存在的當前或長遠的問題，經過長期反復的調研、醞釀以及多方的意見征求而出臺的相關措施，因此，公眾給予各項政策的關注與期許度是很高的。但是，從實際來看，政府政策執行不力的現象卻普遍存在，具體表現為政策難以落實與政策執行的異化（走樣）。

政策執行不力對政府信用建設的制約有其特殊的一面，其影響有時是增量的，即前期政策執行不力行為對政府信用的影響是后期的政策執行不力行為所導致的政府信用危機的基礎。政府的權威性與有效性是政府信用賴以存在的基礎，政策的難以落實與執行的異化會不斷侵蝕政府的權威性，動搖政府執政的基礎；同時，政策執行的不力會導致公眾逐漸喪失對政府承諾的信賴，嚴重損害政府在公眾心目中的形象。

第三，政府透明度低。

政府的運行一向給公眾以神秘感，不透明的政府更會給公眾以無限的遐想。當今時代，公眾的權利意識不斷上升，公眾要求政府保證他們的知情權，希望及時、有效地了解政府的相關情況，但是，政府現有的透明程度很難滿足公眾的要求，導致了公眾對政府信用的質疑。

目前我國政府透明度低主要表現在兩個方面。一個方面是政府信息公開程度低。據上海財經大學公共政策研究中心課題組調查完成的2010中國省級行政機關透明度排行榜顯示，北京行政機關的透明度在31個省份中位居第三位，福建和寧夏分列前兩位。其中，福建得分在百分制中也只有16.57分。據悉，該調查就我國大陸地區的31個省份的341個部門的2007年省級行政收支及相關信息的透明度進行了評估。調查顯示，在給予正式答復的109個部門中，只有18個部門主動公開部分信息。[1]另一方面是公眾參與相關決策的程度低。目前我國還沒有建立起重大決策的公眾參與機制，重大決策的出臺過程公眾并不了解。然而，當今社會公眾的參與意識正在不斷增強，如果某項決策給公眾的利益帶來損害，那么因為公眾并沒有參與到政策的制定當中去，公眾就會對決策的制定過程產生質疑，進而引發其對政府信用的質疑，導致政府信用的下降。

第四，官員個體行為失范嚴重。

受我國傳統文化影響，在政府信用的視角下考量官員的行為，往往會將官員個體行為賦予重要的符號功能，也可以成為標桿功能。公眾在政府透明度較低的背景下，習慣于通過官員的個體行為評判政府的信用水平。當官員個體行為是廉潔、誠信、公平、負責時，就會認為官員的個體行為是善的，公眾就會對政府的信用有較高的認可。反之，當官員的個體行為出現腐敗、欺騙、不公平、不負責任、不道德時，公眾就會認為這些行為是不善的，就會降低對政府信用的認可程度，進而導致政府信用的下降。

第五，政府應急管理能力不強。

從2003年對非典疫情的應對開始，我國的應急管理建設取得了較大的成績，我國政府應對突發事件能力有了很大提升。但是，與發達國家和我國實際需要相比，我們在應急預案設置、突發事件應對、社會預警體系建設、應急硬件設施的科技含量與資金投入、應急專業人才隊伍的培訓與建設方面、在應急時公共關系的維護與溝通等方面都存在較大差距。

現在不怕周找碴子了。如果說他殺之滅口，他也理直氣壯：不過是些學生，不像特務還可以留著慢慢地逼供，榨取情報。拖下去，外間知道的人多了，講起來又是愛國的大學生暗殺漢奸，影響不好。

自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，是目前學術界對突發事件的基本分類。突發事件是風險爆發的導火索，這種時候，政府在應對整個事件中的所有行為都會不斷地被聚焦、放大，加之事件本身的緊迫性與復雜性，一旦政府在處置過程中出現紕漏或應對不得當就會引發公眾對政府強烈質疑和不滿，甚至激化公眾與政府間的對立情緒，繼而引發大規模群體性事件。

三、加強我國政府信用建設的對策建議

第一，要進一步樹立依法治國的理念。

法律是政府行政的基本規范，是政府活動展開的依據，是規范政府行為的底線。政府只有在法律的框架內運轉才能保證政府的誠信，一旦政府的行為超出法律的框架，政府的誠信就根本無法保證。同時，政府的依法行政水平也是公眾判斷政府信用的重要指標，公眾只有在認識到政府的行為符合法律規范時才認為政府是有信用的。

政府樹立法制理念，首先就要培養政府對法的敬畏感，要自覺遵守各項法律、法規，深刻理解法的精神，用行動來踐行法制的理念。

第二，要進一步加強服務型政府建設。

服務型政府是今天中國政府轉型的目標，一個只知管理不懂服務的政府是不符合當今社會發展潮流的。服務型政府中人本、親民、服務的理念對于提高公民對政府信用的認識，樹立政府的良好形象具有重要意義。

政府要有人本執政意識。人本的執政意識要求政府及工作人員要重視人的力量，要保證行政對象的尊嚴，要在工作中最大限度地發揮人的作用。

政府要有親民的意識。親民的意識要求政府及工作人員要明確政府與公眾的魚水關系，努力做到權為民所用，利為民所謀，情為民所系。

政府要樹立服務理念。服務意識要求政府要切實轉變行政理念，把管理的行政理念向治理轉變，認清政府地角色，使政府真正從管理型轉變為治理型政府。

第三，要不斷加強透明政府建設。

透明政府建設是提升政府信用，提高政府公信力的基礎。目前，我國加強透明政府建設的重點體現在以下幾個方面。

一是要要提高政府部門的透明意識。政府部門和人員要樹立公開、平等的透明意識，要認識到透明政府對于政府自身建設的重要意義，要在平時的工作中自覺地踐行透明的準則，要把透明的意識內化為政府工作人員的價值理念。樹立透明意識要求政府工作人員自覺接受人民群眾的監督，要配合相關部門、新聞媒體的工作。

二是要要加強相關法律、法規建設。目前，我國在透明政府建設方面的法律依據主要是2008年5月1日起正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例充分保障了公民對于政府信息的知情權、參與權和監督權，推動了我國透明政府建設的步伐，并為透明政府建設奠定了法律的依據。但該條例在一些條款的規定上還有許多模糊、不完善的地方。如國家安全、公共安全、國家秘密、商業秘密等都是很含糊的詞，實踐中容易遇到難題，保密的范圍也應明晰化。另外，對政府信息公開的救濟制度也應更加詳細，尤其是觸及政府與民眾的根本關系，必須確保其得到公正的辯護機會，以切實保障公民的知情權。[2]

三是要要不斷提升政府網絡時代的信息溝通能力。互聯網時代為政府打造透明型執政模式帶來了前所未有的機遇與挑戰。一方面，網絡時代背景下，社會與公眾可以十分便利地獲取政府行為、官員個體行為的相關信息，這為透明型政府的打造提供了技術上的支持。另一方面，網絡時代背景下，公眾對政府行為信息獲取的渴望與關注也遠遠超過以往任何時代。因此，政府在打造透明型政府的過程中，要善于利用互聯網技術的優勢，通過電子政務的建設推動政府相關信息的進一步公開，同時，要緊跟時代步伐，利用微博等新媒體技術更好地發出政府的聲音，加強與公眾的溝通，提升政府的透明水平。

第四，要不斷加強行政問責體系建設。

行政問責是目前我國問責體制中最為重要、最為有效、最為核心、最為普遍的問責方式。行政問責的優勢在于，問責的主體處于行政體制內，熟悉相關部門、人員的工作內容、工作流程以及工作特點，便于在問題出現時，及時、準確地掌握問責的依據及尺度，快速有效地做出問責的決定。

加強問責體制建設，要嚴格依照相關法律、法規進行問責。行政問責要嚴格依照《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》等條例進行問責。加強問責體制建設，還要以《中華人民共和國審計法》為依據，突出審計在問責中的作用。首先要加強審計部門的獨立性，減少其他部門、人員對審計工作的干擾，提高審計工作的時效性。同時要擴大現有審計工作的內容，將政府相關部門及人員的績效納入到審計體系中來，使行政問責的依據性、科學性更強。加強問責體制建設，更要突出監察部門在問責中的作用。監察部門在問責體系中具有獨特的職能優勢。要進一步明確監察部門的相關權限，提高監察部門的工作能力，通過執法能力的提升，促進問責體制不斷完善。

[1]行政機關不透明下的陽光政府之殤[EB/OL].http://news.163.com/10/0618/08/69EQI88800012Q9L.html.2013-02-06.

[2]王慶.績效考核視野下的透明政府建設問題研究[D].吉林大學，2009.