廣州學習型社會建設中政府購買教育服務存在的問題及對策

王洪兵

（廣州市廣播電視大學，廣東 廣州 510091）

為推進學習型社會建設，提高教育服務供給的效率和效益，根據《印發推進廣州學習型社會建設試點項目實施方案的通知》中提出的“建立‘整合聯動、購買服務、開放學習’三大機制”的要求，廣州市政府近年來在購買教育服務方面進行了一系列的積極探索和實踐，購買服務的范圍和數量快速增長，購買服務日益規范化。但在購買過程中也出現了購買教育服務的組織類型相對單一、缺乏相關政策和長效機制、教育中介組織發展不成熟等問題。要確保廣州市政府購買教育服務的健康持續發展，必須建立健全政府管理機構，加大教育中介組織的培育力度，完善相關的政策和法規，加快建立和完善服務效率評估機制。

一、存在問題

廣州地區的政府購買教育服務起步于2007年，最初的試點是海珠區政府出資 200萬元向啟創社會工作發展協會購買了三條街道和兩所中學有關青少年事務的服務項目。[1]接著又開展了購買外來務工人員子女學位，農民工就業培訓，中小學教師遠程繼續教育，社區教育，企業職工培訓等教育服務。尤其是2011年承擔“推進廣州學習型社會建設”國家教育體制改革試點項目以來，購買教育服務的范圍和數量快速增長，管理也日益規范化。但從總體上看，尚處于摸索與初步總結經驗階段，還存在一些必須著力解決的問題。

（一）提供教育服務的組織缺乏多樣化

在政府購買教育服務中，政府是購買的主體，提供教育服務的組織是客體。在理論上，政府主要可向三類組織購買教育服務：第一，向政府組織中的黨政機關和公辦教育事業單位購買教育服務，如委托工會舉辦職工大學堂，向公立高等學校購買職工教育、殘疾人教育、中小學教師遠程教育服務等，并向其付費；第二，向營利性的市場組織購買教育服務，如向企業購買公務員普法教育等；第三，向公民社會領域中的教育中介組織購買教育服務，如向民辦非企業教育中介組織（民辦學校）購買學位，向教育社團組織（如從教育行政部門或教育事業單位“脫鉤”出來的教育協會、教育評估機構等）購買教育評估服務等。在國外，政府一般以三種方式購買教育服務：第一，政府部門之間的教育服務合同，稱為內部合同；第二，政府向營利性機構購買教育服務，如美國愛迪生公司就是一家營利性教育管理公司；第三，政府向非營利性機構購買教育服務。從近幾年廣州建設學習型社會過程中政府購買教育服務的現狀可以看到，購買服務的多是政府組織中的業務管理部門和公辦教育事業單位，主體是以市屬高校為骨干的公立高等學校。公辦教育事業單位為事業單位法人，其作為法律、法規授權組織承擔一定行政職能，而且與簽訂合同的教育行政部門之間存在行政隸屬關系。因此，實際上政府向公立教育事業單位購買教育服務，可認為是體制內教育服務提供方式改變，是體制內的招投標，在國外稱為“內部合同”。[2]

（二）沒有形成購買教育服務的長效機制

目前，廣州市政府購買教育服務多以項目方式運作，如中小學教師遠程培訓、專業技術人員繼續教育等。以項目方式來購買教育服務，其優勢在于比較靈活，可以靈活地調動各種人力、物力等資源。但其不利之處在于，無法形成長效的政府購買教育服務機制，如不能建立專門負責購買教育服務的職能機構，無法配備和培訓專門負責的工作人員，因此不利于形成政府購買教育服務的長期發展規劃與設計等。

（三）教育中介組織的發展還不成熟

教育中介組織是在教育領域內，介于政府業務主管部門和辦學實體或其他社會團體之間，承擔聯系政府、市場和學校等主體之間關系的“中介”職能，提供教育服務的組織，即由各級民政部門作為登記管理機關的，納入管理范圍的社會團體、民辦非企業單位、基金會三類社會組織，具有非營利性、自治性、志愿性、公益性等特征。[3]其組織性質決定了教育中介組織在運營中所產生的利潤或剩余不能分配給個人，只能用于組織的再發展。20世紀90年代以來，在相關政策的扶持下，廣州市教育中介組織有了長足發展。但總體而言，教育中介組織的發展還存在諸多問題。一是數量較少，規模較小，尚未形成教育服務的“生產者”市場，在教育市場中教育服務的生產者之間無法展開公平、有序的競爭，易造成教育服務從政府部門的壟斷到個別教育中介組織的壟斷，難以實現提高教育服務供給的質量和效益的政策初衷。二是發展過多依賴政府扶持。如目前教育評估類的教育中介組織主要有兩類：第一類是從教育行政部門或教育事業單位脫鉤出來成為社會組織；第二類是由私人舉辦的教育評估機構。目前教育市場中的教育評估組織以第一類居多。教育中介組織的“官民二重性”特征直接影響其在教育市場中提供教育服務的獨立性，其教育服務的提供易受到教育行政部門意志的影響，從長遠來看并不利于形成完善的、公平、公正的教育市場機制。[4]

（四）購買教育服務相關政策缺乏

目前，廣州市已經出臺了關于政府購買公共服務的行政規章，如《中共廣州市委、廣州市人民政府關于學習借鑒香港先進經驗推進社會管理改革先試先行的意見》、《廣州市政府購買社會服務考核評估實施方案（試行）》等。這些關于政府購買公共服務的政策文件中規定了公共服務的購買范圍、方式、服務供應方的資質、評估標準、資金撥付方式等。[5]但這些都未專門針對購買教育服務做具體規定。教育服務不同于其他公共服務，有其特殊性和復雜性。如教育服務的質量不能被準確描述，并制訂出清晰的“滿意”標準；教育服務的周期性長，教育服務產品具有“體驗品”的特點；教育服務的價格估算較困難等。由于缺乏專門針對購買教育服務的相關政策和制度，購買教育服務又不能完全照搬或套用企業界的招投標機制，影響了政府購買教育服務的有效性及推廣實施。

二、對策

（一）設置科學合理的政府購買教育服務的管理機構

目前，廣州市政府購買服務沒有專門的管理機構，往往是由下屬各個業務主管部門對口進行管理，依托政府采購中心、信息工程招投標中心等部門來操作。要確保購買教育服務過程中所涉及的一系列事項順利完成，從綜合層面上，市政府應在行政系統中設立獨立于行政部門的購買公共服務的管理機構，即把購買公共服務管理機構作為政府的組成部門來設置，而不是隸屬于某個行政部門，并下設購買教育服務等方面的分支管理機構。對政府購買公共服務的管理機構應采取首長負責制，以實現 “決策快、執行快、監督快”的目標。購買公共服務管理機構組織體系可按市、區（縣級市）兩級來設置，以實現機構設置的 “精簡、彈性、高效”。同時要求科學配備人員、設定職能，不能人浮于事。為此，在管理機構設置時應遵循層級合理、程序簡便、職責清晰、公眾參與、管理方法科學等原則。[6]

（二）加大教育中介組織的培育力度

在政府購買教育服務過程中，要營造完善的、公平、公正的教育市場機制，必須采取措施積極引導、加強監督，使教育中介組織在健康的軌道上加快發展。首先要加強立法，為教育中介組織發展提供法律保障。二是要轉變政府職能，保證教育中介組織的獨立。三是要優化環境，保障公平競爭。要適當調整法律規定，形成教育中介機構競爭發展的局面；要培育中介市場，推動教育中介的市場競爭。四是要引導教育中介組織加強自身建設，培育專業人才，提高專業化水平和服務質量。五是引導教育中介組織加強信用機制建設，提高行業整體聲譽；加強行業協會建設，完善監督機制。[7]

（三）建立健全購買教育服務的規制

購買教育服務的推行取決于政府教育職能的轉變、市場環境的完善發育和相關政策制度的跟進。在購買教育服務的實踐過程中，不斷建立健全購買教育服務的相關制度和政策，是以上三個實施條件的切入口。隨著購買教育服務的實踐展開，廣州市政府應出臺專門規約購買教育服務的法律法規，來進一步規范購買教育服務的實踐過程。[8]

1.明確購買教育服務的內容和要求。政府在履行公共服務職能的過程中，首先要厘清政府提供的公共服務哪些是政府職責范圍內的，哪些是社會或市場的職能范疇。政府可以通過專業機構、專家團體等智囊機構對那些由社會或市場提供則更為高效、更為經濟的公共服務進行調研或展開論證，確定政府購買教育服務的具體內容。

在確定購買教育服務的具體內容后，政府應制定購買教育服務的年度計劃。政府購買教育服務的年度計劃要明確以下一些內容和要求：①明確年度政府購買教育服務的重點領域、具體購買教育服務的內容，其中包括購買服務的數量、人員、資源配置等基本要求；②對政府購買教育服務的質量作出詳細的、可評估的具體要求；③對所購買教育服務進行初步的價格估算；④規定政府購買教育服務的基本程序；⑤規定政府購買教育服務的評估原則等。通過制定政府購買教育服務的年度計劃，明確購買教育服務的內容和要求后，就可以根據年度計劃具體制定每一項購買教育服務項目的招投標機制。

2.建立起公平、公開、公正的招投標制度。建立教育服務招投標的常設機構或形成委托專業機構進行招投標的相關審核制度；明確各類型教育服務的招投標方式、程序和評標規則；建立公開、公平、公正的招標信息發布制度; 建立嚴格的教育中介組織資格審查制度; 建立關于教育中介組織的發展歷程、歷史業績、組織成員狀況等的資料庫。

3.建立政府相關部門的監管制度。教育服務購買前，建立由教育行政部門、教育中介組織代表、教育服務消費者代表（比如，家長、社區代表等）、社會其他人士等組成的監管委員會，對招投標過程進行監管。在簽訂協議后，形成定期、不定期的過程監管制度和多渠道的信息反饋交流制度。

4. 形成教育服務購買的財政保障制度。教育服務的財政保障，一方面是保障教育服務購買所需財政經費的到位與充足，另一方面是保障購買教育服務的財政經費能發揮最大的效率和產生最好的效益。因此，要形成明確的預算制度，將教育服務購買所需經費進行年度經費預算，并上報相關部門審核；形成嚴格的經費審計制度，對下撥給教育中介組織的經費進行定期審計，監督規范其經費使用情況等。[9]

（四）加快建立和完善服務效率的評估機制

首先要建立合理有效的政府購買教育服務效率的評價指標體系。在建立政府購買教育服務效率評價體系時，一是要從政府投入、服務供給機構投入和接受服務群眾這三個方面進行考慮。需要把握政府及服務供給機構在實施、承辦該服務時的投入因素，以及接受服務群眾的廣度及滿意度等因素。[10]二是要考慮教育服務的特殊性。教育服務與其他服務相比，是一種“軟服務”。教育服務更多地涉及培養人、服務人、管理人的問題；教育服務具有非量化性的特征，人們對教育服務的質量無法作出事先的判斷和評價，無法通過精確的數理統計來簡單地衡量教育服務的優劣，也很難在事先簽訂有關服務質量的詳細合同。比如，教育所培養的人才，只有等學生畢業參加工作之后，他的素質、技能才能逐漸得以顯現和進行評估；教育服務具有較長的周期和連續性，具有很大的不確定性。因此，對教育服務績效的評估往往具有滯后性，使得教育服務比其他服務或產品更難進行價格的估算。對教育服務價格的估算既要符合市場的運作規律，又要符合教育發展本身的規律。政府在市場中購買教育服務，就一定要考慮到市場的供求關系、教育服務供給價格和教育服務需求價格。教育服務中的價格估算還要考慮到教育的連續性和持久性，對教育服務的購買不是一次性的、短期的市場行為，很難在中途更換服務提供者。[11]

二是要采用科學的評估手段。面對復雜的社會組織及其提供的教育服務，評估是測定其專業性、能力和服務效果的有效手段，也是最有效的監督手段。構建專業化的教育服務效果評估機制，要從如下幾方面著手：一是制定可操作化的評估標準，評估標準應當分級，同時要根據教育服務類別來設定不同的評估標準；二是建立評估專家庫，吸納專家學者參與評估，提高評估的專業化水平；三是在評估方式上，要以客觀事實為依據，注重定期考核與結果考核相結合；四是引入社會評估機制，加強組織自律，增強公信力。成立由學者和專家組成的獨立于政府部門的第三方評估機構，在相關理論和有關參考標準的基礎上，制定相應的評估指標體系，對社會組織進行評估，協助政府對社會組織進行監管，提高監督管理效率，并推進社會參與，明確公眾參與的辦法和途徑，使之制度化、常態化，增強社會組織的社會公信度。此外，還應該建立社會組織的退出機制。如在購買教育服務招標時不要全部給某個社會組織，最好是分解成多個項目，由多個NGO來承擔，做完項目后進行評估打分，不合格的社會組織就令其退出。[12]

[1][12]韋朝烈，尹紅曉.廣州政府購買服務現狀調查與對策建議[J].探求，2012，（5）.

[2]周翠萍.我國政府購買教育服務的現狀與問題——基于上海市教育委托管理的分析[J].教育發展研究，2011，（3）.

[3]周翠萍.我國政府購買教育服務的政策研究[D].華東師范大學教育科學學院，2011.

[4][8]周翠萍，范國睿.政府購買教育服務何以可能[J].教育學報，2011，（2）.

[5]趙珍珍.政府購買公共服務的探索——基于廣州市兩個 NGO的實踐比較[J].大珠三角論壇，2009，（3）.

[6]項顯生.政府購買公共服務管理機構的設置問題研究[J].中共福建省委黨校學報，2012 ，（3）.

[7]司林波.教育中介組織發展的動力、問題與對策[J].學會，2009，（4）.

[9]周翠萍.關于政府購買教育服務的制度設計[J].教學與管理，2010，（15）.

[10]魏中龍，王小藝，孫劍文，董瑞.政府購買服務效率評價研究[J].廣東商學院學報，2010，（5）.

[11]周翠萍.政府購買教育服務的內涵、類型與展望[J].全球教育展望，2010，（8）.