略論我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度

盧 陽

（武漢紡織大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430073）

一、我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的內涵

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。[1]

在現(xiàn)時的社會中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度發(fā)揮著越來越重要的作用。不論是維護社會的和諧發(fā)展還是創(chuàng)造公平的企業(yè)競爭環(huán)境；不論是促進活躍的勞動市場還是保證人民的日常正常生活等等，都離不開城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，這些都需要城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度來維系和潤滑。

二、我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險演變歷程

（一）第一階段：從新中國成立到城市改革初期

這是與產(chǎn)品經(jīng)濟條件下的企業(yè)制度相適應的“企業(yè)自保”制度階段。1951年政務院的《中華人民共和國勞動保險條例》中初步規(guī)定了保險制度，完成三個社會改造之后，職工的養(yǎng)老問題則完全由兩種公有制形式的企業(yè)包攬下來。其主要特點是“低工資、高就業(yè)、高補貼、高福利”，企業(yè)對職工的生、老、病、死、殘承擔無限責任，并通過層層行政程序轉為國家兜底。

（二）第二階段：從1984年的城市改革到1993年

這是養(yǎng)老保險制度不斷改革研究探索階段。隨著全面改革的深入，原有的“企業(yè)自保”制度日漸顯現(xiàn)出存在的弊端，迫切需要改革。1984年改革首先在廣東、江蘇、四川等省開始試點。其后1986年、1991年和1992年國務院都先后發(fā)布有關養(yǎng)老保險制度改革的文件。

當時養(yǎng)老保險制度在國家上也還沒有一套被普遍接受的模式，改革不能照抄照搬，必須考慮到中國國情，然而這一階段突出的特點是新舊體制并存，此時的所謂新體制各地方做法也千差萬別，沒有從根本上找到一套定形的制度，基本上是對舊體制的修修補補。

（三）第三階段：從1993年確定“社會統(tǒng)籌與個人賬戶結合”的改革模式至今

以 1993年 11月份召開的黨的十四屆三中全會做出的《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》為標志，養(yǎng)老保險制度改革有了歷史性的重大突破，確定了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”改革模式。1993年3月，新模式的試點，首先在離退休職工占30%的上海市試點，并取得巨大成功。之后，國務院在“上海模式”的基礎上加以補充、修改，于1995年3月決定在全國范圍內實行基本養(yǎng)老保險費用社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的辦法，并提出了兩個具體實施方案，同時賦予各地結合本地實際自由選擇和補充修改的權力。

三、我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

養(yǎng)老保險是現(xiàn)代經(jīng)濟活動中社會保障體系的內容和核心，它直接左右著整個社會保障總體水平的高低。目前，我國城鎮(zhèn)職工實行“社會統(tǒng)籌”和“個人賬戶”相結合的養(yǎng)老保險基本制度。該制度規(guī)定養(yǎng)老金的繳費由企業(yè)和個人共同負擔，其中，企業(yè)繳費部分的比例不超過企業(yè)工資總額的20%，個人繳費部分的比例為本人繳費工資的 8%，按照個人繳費工資的11%為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費全部計入個人賬戶，其他部分從企業(yè)繳費中劃入。

中國統(tǒng)賬結合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在爭議中已走過了十幾個年頭。隨著覆蓋面的不斷擴大和財政補貼的逐年增加，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支付能力逐年提高，基金累計結余實現(xiàn)了快速增長：在2002—2008年間，基金累計結余增長率最高的年份達52.55%，即使最低的年份也高達34.36%；2002年基金累計結余僅為1608億元，此后便一年一個新臺階，2011年高達1.92萬億元；換言之，10年間，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金增長了11倍。2012年12月 17日中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》發(fā)布式上表示，雖然2011年當期結余高達4130億元，但如果剔除高達2272億元的財政補貼，再剔除由擴大覆蓋面導致的“補繳”1511億元，當年的收支余額僅為347億元，如果再剔除“預繳”和“清理歷史欠費”等因素，2011年當期幾乎沒有余額。鄭秉文還指出，養(yǎng)老金收不抵支的省份數(shù)量越來越少，但是缺口規(guī)模越來越大。當期收不抵支的數(shù)量越來越少，2002年是29個省份，2007年是19個，2011年發(fā)展報告公布是15個（含新疆兵團），2012年是14個（含新疆兵團），盡管這樣，財政補貼越來越多，從2002年450億元到2011年的2200億元，負債的省份雖然越來越少，但是負債額卻越來越大了，在2002年的時候才400億元，現(xiàn)在是700～800億元。這個重要信息顯示，中國基本養(yǎng)老保險制度一方面發(fā)展迅速，就覆蓋人口而言已成為世界第一大養(yǎng)老保險制度，但另一方面，地區(qū)間養(yǎng)老保險制度卻潛伏著財務失衡的巨大風險。

四、我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的個人賬戶“空賬”問題嚴重

我國當前實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分積累制，但是，目前的實際情況是個人賬戶存在空賬運行的問題，其形成原因主要是已經(jīng)退休的老職工和新制度實施前參加工作的職工過去都沒有個人賬戶的積累，造成了這部分個人賬戶的空賬；同時目前我國用社會統(tǒng)籌部分來支付離退休職工的養(yǎng)老金，也根本不能滿足，所以最直接便利的辦法就是挪用在職職工個人賬戶的資金，這樣就使我國養(yǎng)老保險基金的債務不斷增加，進而使已按規(guī)定繳納了基本養(yǎng)老保險費的所有在職職工的個人賬戶全部或部分變成了空賬。截止2012年底我國養(yǎng)老保險個人賬戶空賬規(guī)模累計達2萬億元。“空賬”也導致在養(yǎng)老保險機制上政府承擔基金平衡的全部責任，而企業(yè)、個人在支付上則沒有責任，無論多繳、少繳甚至漏繳，政府都不能擺脫對它們的全部負擔。

（二）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍不夠廣泛

作為一種社會保障制度，應該對目標人群實行廣泛覆蓋，這是實現(xiàn)社會公平和社會穩(wěn)定的需要，也是推進改革和發(fā)展的需要。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋面較低的問題，一直是理論界探討的焦點。

按照改革與發(fā)展規(guī)劃，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的目標參保人群是全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員。但是，目前就制度惠及主體的城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員而言，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度也僅僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的56%。然而，隨著就業(yè)多樣化和城市化的發(fā)展，勞動力流動頻繁，還有一定規(guī)模的城鎮(zhèn)從業(yè)人員游離于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度之外，主要是有：1.城鎮(zhèn)個體勞動者、私營企業(yè)職工、自謀職業(yè)者及效益較差的城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工；2.由于外來勞動者的特殊性和政策的不完善，除了少部分有固定工作單位和穩(wěn)定職業(yè)的外來人員外，多數(shù)外來勞動者沒納入社會保險。

（三）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的隱性債務巨大

在新的養(yǎng)老體制建立之前參加工作，目前仍在職的職工，即所謂的“中人”。這部分人在新體制建立以后的年份，養(yǎng)老金按新體制籌措，但在新體制建立之前的年份里，他們并沒有養(yǎng)老金積累。另外已退休的職工，即“老人”，他們完全沒有養(yǎng)老金積累。填補“中人”和“老人”的養(yǎng)老金，是新體制正常運轉的一個前提條件。“中人”和“老人”雖然在過去的工作期間沒有積累社會保障基金，但按照舊體制下的低工資、高福利政策的邏輯，他們的社會保障實際上是通過“預先扣除”的方式上繳給了國家，政府同時承諾負擔他們的各種社會保險。由于政府承諾的這一部分支付義務沒有明確記載在賬面上，而是以一種隱蔽的形式存在的，故稱“隱性養(yǎng)老金負債”。

世界銀行估計，中國養(yǎng)老金的隱性負債高達 GDP的50%；國務院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所和美國安泰保險公司對中國養(yǎng)老保險隱性債務規(guī)模進行精算的結果表明，如果按目前企業(yè)和個人的繳費率、退休年齡和投資回報率計算，在未來30年，中國可能將負擔7.6萬億人民幣的隱性債務。[2]

（四）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次較低

由于我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、歷史遺留負擔相差懸殊、歷史責任劃分不清、宏觀調控不到位，導致目前我國大部分地區(qū)仍是市級統(tǒng)籌水平，有的地區(qū)甚至是地縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次難以提高。由于管理、決策層次低，對于養(yǎng)老保險基金的完整與安全極為不利，從而導致養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。

五、完善我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的對策

面對以上諸多問題，不同學者各持己見，從中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中我們看到，有許多學者對“養(yǎng)老保險”這一關鍵詞產(chǎn)生了濃厚的研究興趣并進行了深入的研究。其中，很多學者做了開創(chuàng)性的研究。基于眾多學者在社會保障制度的不同領域做了大量的研究工作，我在此基礎上將理論與可行性及可操作性有效的結合起來，對完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度提出以下具體措施：

（一）解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度個人賬戶的“空賬”問題

第一，在養(yǎng)老保險的制度中，我們一定要加強管理，將個人賬戶和社會統(tǒng)籌這兩個部分劃分清，可以實行個人賬戶專管體系和社會統(tǒng)籌專管體系，從而避免社會統(tǒng)籌向個人賬戶“借”的風險；第二，通過我國法律制度來建立專門的基金管理部門來負責個人賬戶這個部分的管理，使個人賬戶這一部分得到有效的管理和營運，確保其保值增值；第三，我國的財政應給予必要的補助，充實我國個人賬戶這一部分的基金；第四，我們國家應建立有效的制度來明確責任，對老職工的養(yǎng)老保險基金進行財政補貼，確保養(yǎng)老保險金能夠按時發(fā)放；第五，我國可以采取適當延遲退休年齡，減輕支付壓力。[3]

（二）擴大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的覆蓋面

我國應盡快把城鎮(zhèn)個體勞動者、私營企業(yè)職工、自謀職業(yè)者和城鎮(zhèn)農民工納入職工基本養(yǎng)老保險制度中來。由于現(xiàn)階段用工和就業(yè)方式靈活多樣，且勞動力流動日益頻繁，對于工作不穩(wěn)定、收入低的人群若按20%+8%的費率繳費，顯然是不合理的，養(yǎng)老保險應針對特殊群體制定相應的規(guī)定或辦法，那就要降低門檻，按照“低水平，廣覆蓋”的原則，建立覆蓋全體勞動者為目標的、全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險體系。[4]

（三）解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的隱性債務問題

解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的隱性債務問題，具體方法可以如下：第一，我們可以從國有資產(chǎn)或土地地租租入中劃出一塊轉入養(yǎng)老保險基金；第二，我們解決養(yǎng)老保險基金隱性債務可以通過增加稅種或提高稅率途徑來籌資；第三，我國養(yǎng)老保險基金隱性債務可以靠適度地利用財政支出來填補；第四，我們還可以通過發(fā)售社會福利彩票籌資資金償還養(yǎng)老保險基金的隱性債務；第五，完善養(yǎng)老保險制度本身，使養(yǎng)老保險基金隱性債務得到有效管理。[5]

（四）提高城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次

目前，我們國家應盡快研究、制定基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的具體方案。所謂省級統(tǒng)籌，是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金以省委單位實行統(tǒng)籌的簡稱。從已實行省級統(tǒng)籌省市的實踐來看，真正意義上的省級統(tǒng)籌，并非僅指作為離退休費用實行社會統(tǒng)籌過程中的一種較高層次的基金調劑方式，而是指在一個省級范圍內，實施統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一的養(yǎng)老保險費繳納標準和基本養(yǎng)老保險待遇支付項目及計發(fā)辦法、統(tǒng)一的養(yǎng)老保險業(yè)務管理、統(tǒng)一的基金調劑與管理，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。不但增強了互濟功能，還將大大提高基本養(yǎng)老保險抵御風險的能力。

六、結語

我國現(xiàn)階段具體的實際國情決定了完善和發(fā)展城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，是我國現(xiàn)階段面臨的重大課題。當前，我國仍處于社會主義初級階段，人口多，底子薄，這一基本的國情既決定了我國現(xiàn)階段的社會保障程度只能是低水平的，需要不斷完善和提高的，同時也決定了我國的養(yǎng)老保障水平要和經(jīng)濟和社會的承受能力相適應，否則不利于我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。盡管現(xiàn)在還存在著許多亟需完善的地方，但隨著我國經(jīng)濟的不斷加強，國家投入的不斷加入，養(yǎng)老保險制度的不斷完善，這些必將極大地促進我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。我相信不久的將來我國的養(yǎng)老保險必將迎來發(fā)展的春天。

[1]盧元.論老齡化過程中我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展[J].人口學刊，2000，（4）.

[2]左學金.面臨人口老齡化的中國養(yǎng)老保障[J].中國社會保障，2001，（3）.

[3]王芬.中國養(yǎng)老保險制度研究[J].當代經(jīng)濟，2011，（6）.

[4]陽義南.我國社會養(yǎng)老保險制度覆蓋面的深度分析[J].人口與經(jīng)濟，2009，（3）.

[5]金紅磊.如何化解我國養(yǎng)老保險的“隱性債務”[J].經(jīng)濟導刊，2010，（7）.