試論移民安置工程的代建制

曾耀

(中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610072)

1 代建制的定義

所謂代建制，是指由項(xiàng)目業(yè)主(使用單位)選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施組織工作，通過(guò)專業(yè)化的項(xiàng)目管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和進(jìn)度，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用單位的制度。［1］“代建”是指投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位代為建設(shè)直至交付使用，“制”是制度。它是建設(shè)工程項(xiàng)目管理方式在政府投資項(xiàng)目上的一種具體運(yùn)用和管理制度。代建期間，項(xiàng)目管理企業(yè)按照合同約定，代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。

2 移民安置工程的特點(diǎn)

大中型水電項(xiàng)目，移民安置工程會(huì)涉及城市、集鎮(zhèn)、村莊、道路，以及水利、電力等專業(yè)項(xiàng)目遷、復(fù)建，涉及到交通、城建、市政工程、水利、土地整理等多個(gè)領(lǐng)域，涉及的面寬。大中型項(xiàng)目，尤其大型水電項(xiàng)目，淹沒(méi)影響涉及的人口數(shù)量、土地面積巨大，為安置移民而規(guī)劃的移民安置工程，數(shù)量較多。移民安置工程所在的位置不僅位于庫(kù)區(qū)，還位于移民安置區(qū)，從空間上看較為分散。從投資上看，大中型水電項(xiàng)目移民安置工程投資總額大多上億元，投資較大。移民安置工程政治敏感性強(qiáng)，對(duì)工程的質(zhì)量要求高。水電項(xiàng)目的實(shí)施主體是電站項(xiàng)目法人，而水電項(xiàng)目移民安置工程的實(shí)施主體為地方政府。

3 移民安置代建的必要性

上述移民安置工程的特點(diǎn)，對(duì)實(shí)施主體的工程項(xiàng)目管理水平提出了較高要求，但從目前已由地方政府組織實(shí)施的項(xiàng)目來(lái)看，地方政府作為大中型水電工程移民安置的實(shí)施主體，在移民安置工程的組織實(shí)施過(guò)程中存在不足。

3.1 缺乏項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)

各級(jí)地方政府作為大中型水電工程移民安置工作的實(shí)施主體，各級(jí)移民局作為移民安置實(shí)施的具體部門(mén)，缺乏專業(yè)化的項(xiàng)目管理人才，缺乏專業(yè)的項(xiàng)目管理知識(shí)，既缺乏對(duì)工程建設(shè)相關(guān)法規(guī)的了解、沒(méi)有項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)、甚至缺乏起碼的基建知識(shí)，對(duì)建筑成本、工程造價(jià)、項(xiàng)目管理難以精確計(jì)量和控制，加之移民安置工程點(diǎn)多面廣，難以保證工程建設(shè)的質(zhì)量、工期。

3.2 工程質(zhì)量難以保證

招投標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一種競(jìng)爭(zhēng)手段，通過(guò)這種方式優(yōu)選施工單位，有利于提高建設(shè)質(zhì)量，確保建設(shè)工期，節(jié)約建設(shè)費(fèi)用。但在實(shí)施過(guò)程中部分工程存在沒(méi)有完全執(zhí)行工程建設(shè)程序，工程招投標(biāo)有不規(guī)范和投標(biāo)人資質(zhì)級(jí)別不符合標(biāo)準(zhǔn)而掛靠的現(xiàn)象，或存在中標(biāo)后委托施工或者違法轉(zhuǎn)包分包工程行為，部分工程不按規(guī)定進(jìn)行監(jiān)理，個(gè)別工程未按建設(shè)管理規(guī)定辦理質(zhì)監(jiān)手續(xù)，無(wú)法保障工程質(zhì)量。

3.3 代建的必要性

移民安置工程代建，是移民安置工程項(xiàng)目管理模式上的一項(xiàng)重要探索和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目管理隊(duì)伍的專業(yè)化、建設(shè)過(guò)程的規(guī)范化，既克服了由地方政府缺乏專業(yè)化管理隊(duì)伍所具有的技術(shù)、專業(yè)知識(shí)以及項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的不足，又可以較好地實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、工期、投資三大控制目標(biāo)，因此在移民安置實(shí)施過(guò)程中推廣代建制是非常有必要的。

4 移民安置工程代建的組織模式

2011年國(guó)家能源局在《國(guó)家能源局關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)管理的通知》(國(guó)能新能［2011］156號(hào))中提出了“積極探索和試點(diǎn)推廣移民工程項(xiàng)目由項(xiàng)目法人、主體設(shè)計(jì)單位等有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)代建和總承包等多種形式”;2012年，國(guó)家發(fā)改委在《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源［2012］293號(hào))中明確“農(nóng)村居民點(diǎn)和遷建城市集鎮(zhèn)新址場(chǎng)地平整、基礎(chǔ)設(shè)施以及復(fù)建專業(yè)項(xiàng)目工程建設(shè)，應(yīng)按基本建設(shè)要求進(jìn)行招投標(biāo)，也可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國(guó)有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)根據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃代建或者總承包，確保移民工程建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量，有效控制建設(shè)投資，為推進(jìn)移民搬遷安置創(chuàng)造條件。”上述兩個(gè)文件明確了項(xiàng)目法人、主體設(shè)計(jì)單位具備接受地方政府委托，開(kāi)展移民工程代建的資格。目前移民安置工程代建的組織模式主要包括由項(xiàng)目法人代建和由主體設(shè)計(jì)單位代建兩種。

4.1 由水電項(xiàng)目項(xiàng)目法人代建

由地方政府委托水電項(xiàng)目的項(xiàng)目法人，開(kāi)展移民安置工程代建。項(xiàng)目法人代建的例子有:中國(guó)三峽集團(tuán)組織進(jìn)行的金沙江下游溪洛渡水電站涉及的S307、S208道路代建，向家壩水電站涉及的縣城遷建工程、交通專項(xiàng)改復(fù)建工程;華電公司組織進(jìn)行的瀘定水電站移民安置房代建;這種代建模式從實(shí)施情況看，取得了良好的效果，特別是向家壩水電站涉及的縣城遷建工程，在短短一年左右的時(shí)間里完成了全部基礎(chǔ)設(shè)施和房建工程的建設(shè)，既保障了電站下閘蓄水進(jìn)度目標(biāo)，同時(shí)又讓新縣城在形象面貌上較老縣城有了翻天覆地的變化，成為用水電移民安置帶動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的典范。

4.2 由主體設(shè)計(jì)單位代建

由地方政府委托承擔(dān)水電工程勘測(cè)設(shè)計(jì)的主體設(shè)計(jì)單位進(jìn)行移民工程代建，目前主體設(shè)計(jì)單位代建移民安置工程的例子有:成都院承擔(dān)的萬(wàn)工集鎮(zhèn)災(zāi)后恢復(fù)建設(shè)工程(包括泥石流防治工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)工程、房屋復(fù)建及加固工程、生產(chǎn)用地恢復(fù)工程);瀘定縣得妥集鎮(zhèn)(包括墊高防護(hù)、市政工程、房建、土地開(kāi)發(fā)整理、對(duì)外連接道路)代建。萬(wàn)工集鎮(zhèn)災(zāi)后恢復(fù)建設(shè)工程是標(biāo)志性移民工程，也是省、市、縣政府高度關(guān)注的移民工程項(xiàng)目，時(shí)間緊、質(zhì)量要求高，從實(shí)施效果上看，代建單位通過(guò)全力以赴的工作，嚴(yán)抓進(jìn)度節(jié)點(diǎn)目標(biāo)和工程質(zhì)量安全，確保了移民民按時(shí)搬遷入住，圓滿完成了萬(wàn)工集鎮(zhèn)災(zāi)后恢復(fù)建設(shè)工程建設(shè)任務(wù);得妥集鎮(zhèn)代建工程在2013年汛前達(dá)到防洪度汛面貌，確保了安全度汛，工程進(jìn)度、質(zhì)量滿足要求，多次得到地方州縣各級(jí)政府好評(píng)。

上述兩種代建模式在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中均取得了較好的效果，但相比較而言，由于代建是一項(xiàng)綜合管理工作，涉及項(xiàng)目前期工作、施工準(zhǔn)備、實(shí)施、竣工驗(yàn)收等各項(xiàng)工作，主體設(shè)計(jì)單位擁有豐富的設(shè)計(jì)、招標(biāo)、現(xiàn)場(chǎng)工作經(jīng)驗(yàn)，綜合實(shí)力強(qiáng)，較項(xiàng)目法人具有人才、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，因此，主體設(shè)計(jì)單位代建的模式目前正被越來(lái)越多的項(xiàng)目法人和地方政府所接受。

5 做好移民安置工程代建工作的建議

5.1 在代建過(guò)程中地方政府、代建方應(yīng)各司其責(zé)

移民工程代建，代建單位僅是“代甲方”行使工程管理的工作，并不是移民安置工程代建協(xié)議簽訂后，移民安置工作全市代建方的事，地方政府移民工作“實(shí)施主體、工作主體、責(zé)任主體”三個(gè)主體的地位并未變化，在代建過(guò)程中，代建方與地方政府應(yīng)各司其責(zé)。

代建方的主要職責(zé)是嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序做好招投標(biāo)、工程管理、工程結(jié)算、內(nèi)部驗(yàn)收等，接受移民部門(mén)組織的驗(yàn)收和資金審計(jì)工作，工程管護(hù)移交、工程檔案移交等工作。

地方政府的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)征地拆遷，履行土地、林地手續(xù)的辦理、維護(hù)工程建設(shè)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)工作、組織移民工程驗(yàn)收、做好項(xiàng)目移交、及時(shí)協(xié)調(diào)解決重大設(shè)計(jì)變更問(wèn)題、抓好移民資金審計(jì)等職能。

5.2 盡快頒布移民工程代建管理辦法

移民安置工程在其變更管理、資金管理方面較一般工程具有特殊性，臨近的貴州省已在《貴州省大中型水利水電工程移民安置建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》(黔移發(fā)〔2011〕38號(hào))中，對(duì)移民安置工程代建項(xiàng)目管理進(jìn)行了規(guī)定，而目前四川尚未頒布相關(guān)辦法，需省級(jí)移民主管部門(mén)盡快出臺(tái)相關(guān)的代建管理辦法，以便更好的指導(dǎo)移民安置工程代建工作。

5.3 建立行之有效的激勵(lì)機(jī)制

目前移民安置工程代建中代建費(fèi)的計(jì)取，多數(shù)以工程審批“建設(shè)單位管理費(fèi)”為基礎(chǔ)，按照一定的比例計(jì)取。代建制的實(shí)施的就是要充分發(fā)揮代建人專業(yè)化、高智能咨詢服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)有的代建費(fèi)計(jì)算方法標(biāo)準(zhǔn)低，既未體代建人的高智力投入和風(fēng)險(xiǎn)投入等，也不利于調(diào)動(dòng)代建人主動(dòng)參與的積極性。為體現(xiàn)代建人應(yīng)有的服務(wù)回報(bào)，同時(shí)激勵(lì)代建人控制代建項(xiàng)目資金使用的主動(dòng)性，代建費(fèi)的收取應(yīng)在原有建設(shè)單位管理費(fèi)的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高，業(yè)界普通認(rèn)為，應(yīng)按工程總價(jià)的2～4%的費(fèi)率計(jì)取為宜。

6 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)水電開(kāi)發(fā)的加快，水電移民安置工作也逐漸得到了各方的高度重視，移民安置工程建設(shè)對(duì)專業(yè)化管理的要求也越來(lái)越高，在移民安置工程中引入代建制已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。代建制的實(shí)行，實(shí)現(xiàn)了工程管理隊(duì)伍的專業(yè)化，建設(shè)過(guò)程的規(guī)范化，既降低了項(xiàng)目管理成本，又可較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)移民安置工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資的三大控制目標(biāo)。

［1］侯磊，關(guān)于項(xiàng)目代建方工作職責(zé)的思考［J］.工程項(xiàng)目管理.2009(11):158～160。