山東省實施農業水價綜合改革的做法與成效

劉建基，陳 健

（山東省水利廳財務處，山東 濟南 250013）

目前，水資源供需矛盾突出是經濟社會可持續發展的主要瓶頸，水資源短缺是山東的基本省情，水資源浪費現象依然存在，尤其是農業灌溉水利用率低。實施農業水價綜合改革，掀起一場農業灌溉革命勢在必行。

1 基本情況

新中國成立60多年來，山東省共發展井灌區、引河灌區、引庫灌區、引黃灌區面積480多萬公頃，其中節水灌溉面積333.33萬hm2，為全省農業農村經濟持續發展提供了較為可靠的水利支撐。隨著經濟社會快速發展和農村人口增長，農業生產用水矛盾日益顯現，農業用水管理粗放、大水漫灌、供水無計量設施等不同程度存在。2008年，山東省抓住國家實施農業水價綜合改革暨末級渠系節水改造試點的契機，將其作為改善農業生產條件、提高農業用水效率、保障糧食生產安全的重大舉措和根本途徑。通過公開競標，選擇了引黃（庫）自流灌區、泵站提水灌區、機井提水灌區3種灌溉模式作為項目區，具有較強的代表性。2008年度、2010年度、2011年度，山東省被確定為農業水價綜合改革暨末級渠系節水改造項目的分別有禹城市、龍口市、陽信縣、茌平縣、商河縣、嘉祥縣。其中3個年度連續實施農業水價綜合改革項目的是禹城市；2個年度連續實施農業水價綜合改革項目的是商河縣、陽信縣；龍口市、茌平縣、嘉祥縣只實施了1個年度的農業水價綜合改革項目。2008年以來，試點（示范）項目區完成農業水價綜合改革總投資6311.6萬元，改善灌溉面積1.79萬hm2，新建末級渠系207.6km，改造末級渠系230.7km，新建小型水源工程238處，項目受益人口14.5萬人，規范化建設農民用水協會40個，推行農業用水計量收費，推進農業用水終端水價制度。

項目區以建立科學合理的農業用水終端水價制度，解決支渠出口到田間地頭農業水價管理缺位現象，形成農田水利工程運行管護良性機制，確定農業用水終端水價為農業水價綜合改革為目標，以小型農田水利建設重點縣項目建設為依托，完成的主要任務及建設內容：一是建立一套適合灌區“工程、水價、管理三位一體”的先進實用農田末級渠系灌溉管理模式；二是加強灌區節水改造，配備完善的計量設施，建設完好的水利工程設施；三是推進農業用水終端水價改革和農業用水計量收費，規范灌區水價；四是推進農業用水管理體制改革，促進農民用水自治。

目前，試點（示范）項目的成功經驗得到了推廣，山東省農業水價綜合改革全面鋪開，“三位一體”的農業水價綜合改革被列為全省小型農田水利建設重點縣的一項重要內容。

2 項目組織管理

2.1 項目前期工作

為切實做好農業水價綜合改革試點（示范）項目選點工作，采取公開競標、專家評議方式，按照縣域內耕地面積主要覆蓋大中型灌區、農民用水協會建設較規范、農業水價改革具備一定基礎等原則篩選確定農業水價綜合改革項目試點（示范）縣。項目縣按要求組織編制《農業水價綜合改革試點（示范）項目實施方案》，報經財政部、水利部合規性審查后由省水利廳、財政廳聯合批復。2008年度，下達項目區投資計劃4500萬元，其中：中央投資2250萬元、省級投資1125萬元、市縣及群眾自籌投資1125萬元；2010年度，下達項目區中央投資計劃600萬元；2011年度，下達項目區中央投資計劃1200萬元。

2.2 資金完成情況及資金管理

2008年以來，項目區完成農業水價綜合改革試點（示范）項目投資6311.6萬元，其中：中央資金4050萬元、省級資金1126萬元、市縣資金820萬元、農民投勞折資315.6萬元。為確保資金使用安全、發揮最大效益，狠抓“四個嚴格”。一是嚴格施工合同管理，及時支付項目資金，保證工程正常有序實施。二是嚴格財政報賬制管理，資金支付采取封閉式運行，由財政部門直付到施工單位。三是嚴格項目基建管理程序，明確監理、項目法人、施工在項目資金管理中的權利和責任，按照基建程序施工管理。四是嚴格審計監督，紀檢、監察、審計、財政等部門全過程參與監督；項目資金使用實行公示制，對項目資金使用、農民投工折資情況等在項目區公示，推動項目資金使用管理透明、監督體系完善。

3 項目建設內容及完成情況

2008年以來，按照“系統化規劃、規?；七M、高標準建設、新技術支撐、用水戶參與”的總體思路，精心組織，工作開展突出“早”、責任落實堅持“明”、規劃建設堅持 “高”、施工管理堅持“嚴”、技術支撐堅持“新”，確保項目高標準、順利實施。在項目區自流灌區、泵站提水灌區、機井提水灌區實施節水工程建設，配備完善計量設施，組建農民用水協會，測算確定農業用水終端水價，推行農業水價綜合改革。項目區堅持“兩改一提高”，積極推進“三改一創新”，重點抓好以下環節：

3.1 以渠系改造為基礎，建設精品工程

工程改造是實現節約用水、計量用水、保障水價改革順利實施的重要前提和基礎。對此，從“高、嚴、多”3個方面入手，著力搞好末級渠系工程配套建設。

“高”就是工程建設高點定位。以創建“節水生態型”現代灌區為目標，按照 “30年不落后、50年仍能用”的要求，堅持“管理信息化、灌溉計量化、耕作精細化、用水商品化”的標準，對項目區灌溉渠系全部進行襯砌改造，支渠襯砌采用預制板，斗農渠襯砌采用U型槽，全面配套田間工程，完善渠系功能。

“嚴”就是工程質量嚴格管理。認真落實 “五制管理”，建立了“項目法人制、招標投標制、建設監理制、合同管理制、群眾監督制”的質量保證體系，工程達到優良標準。

“多”就是加大資金投入。積極爭取財政支持，認真落實“以獎代補、先干后補”和“誰受益、誰負擔”原則，對小型土方工程組織引導項目區群眾投工投勞。

3.2 以先進科技為支撐，提高灌溉效益

把先進的科學技術應用到工程建設中是提高節水灌溉效益的關鍵。項目區廣泛采用自動化測量水系統、土壤墑情自動監測系統、射頻卡智能灌溉系統、變頻器恒壓供水系統、全隱蔽組合式給水栓等多項節水灌溉新技術、新工藝。中科院、農科院在禹城設有山東省唯一的試驗站，研發了灌溉明渠遠程計量和灌溉管理決策支持系統，實現了供水計量化、灌溉科學化。為使工程實用方便，多次征求專家和群眾意見，改進項目設計，積極推廣實用技術。田間出水口采用PE管材，強度高、耐老化，止水采用錐形木塞，方便靈活、止水效果好；閘門、閘槽制作采用槽鋼和混凝土復合結構，具有防盜、止水雙重功能；進地涵和出水口結合農戶地界留設，按照倒虹吸原理，降低穿涵高程，便于農機作業和統一灌溉。

3.3 以協會管理為核心，實現用水自治

完善農民用水協會，實行自我服務、民主管理，是解決末級渠系產權和管理主體缺位的最佳途徑。以實施項目區用水民主管理為目標，大力推行農民用水協會規范化建設。

一是堅持“自覺自愿、民主選舉、自我管理”原則?？h水行政主管部門和鄉鎮通過會議、標語和廣播等形式廣泛宣傳，統一思想認識，增強參與的主動性和積極性，堅持“入會自愿，退會自由”；尊重村民的民主選舉權，農民用水協會一律民主選舉產生，民政部門注冊，并設立辦公場所，配備齊全的辦公設施，可獨立進行人員培訓、辦公及協會管理，實行自我管理、自我監督、自我完善，會員權利義務對等。

二是實行工程、財務、供水機手“三個統一”。將水利設施所有權、使用權、經營權劃歸農民用水協會所有，辦理資產移交手續，協會為法人實體，明晰了水利設施產權歸屬；供水機手由通過嚴格選拔、群眾信任、熟悉業務、熱心服務的會員擔任，并給予一定報酬，協會實行微利經營、獨立核算、民主理財、賬目公開，確保水費?？顚Ｓ谩?/p>

三是實行用水量、水費收取、人事任免、財務開支“四公開制度”。協會定期張榜公示，設立意見箱，接受用水戶監督。對會長實行公開選聘，工程承包、人員聘用實行公開招標招聘、公平競爭，真正讓農民用明白水、交放心款。在項目區，水費由協會直接向用水戶收取，取消按畝平攤的傳統收費方式，實行合同供水、計量收費、一票到戶，減少了中間環節，提高了收費透明度。

四是建立工程管理、灌溉管理、水費計收、財務管理“四項制度”。制度上墻接受鄉（鎮）政府、有關部門指導和會員監督；在財務管理上，堅持“預算管理、勤儉節約、公開透明”的原則，開設銀行賬戶，實行獨立核算、民主理財，收支情況張榜公示，確保水費?？顚Ｓ?。實行資產編號登記。將項目設施進行統一編號登記，結合水利普查進行定位，將水管員姓名、灌溉服務電話噴涂在相應的射頻管理機上；將泵站看管員、提水員、水管員姓名全部上墻公布，既加強了資產管理又方便了群眾灌溉。

通過實施協會規范化、制度化、標準化建設，增強了協會凝聚力、生命力和影響力。一是末級渠系工程得到有效保護。按照“誰受益、誰管護”的原則，明確末級渠系管護任務由協會負責，落實管護責任制，工程完好率穩步提升。二是協會運行不斷規范。通過建章立制，狠抓各項制度的落實和規范化運行達標，使灌區管理更加“陽光”，服務更加貼近群眾。三是提高了灌溉效率和節水效益。由協會組織灌溉，用水戶與配水員共同計量，按時供水、均衡受益，灌溉秩序井然，杜絕了卡水、偷水、浪費水現象，用水戶節水意識明顯增強，主動采取平田整地、長畦改短畦、寬畦改窄畦等節水措施，畝次均節水30m3。四是水費收繳進度明顯加快。由于水量、水價公開透明，群眾用明白水、交放心錢，繳費主動性提高，水費實收率100%。

3.4 以水價改革為保障，確保良性運行

農業水費是農民基本的生產性支出之一，是農田水利工程維修管護、正常運行的重要經費來源。因此，應始終把建立農業終端水價制度作為一項重要工作來抓。

一是科學測算水價。在認真分析農業供水成本、農民水費承受能力的基礎上，按照“補償成本、維持運行、受益負擔、逐步到位”的原則，水利、物價聯合成立水價測算小組，吸收協會負責人和用水戶代表全程參與，根據《水利工程供水價格管理辦法》、《水利工程供水成本監審辦法》等分析測算水價，編制水價改革方案，以政府指導價形式出臺終端水價文件。

二是搞好用水計量。由協會與水利工程管理單位在國有水利工程出口處共同計量，確認供水量；由協會與用水戶在終端計量點共同計量，確認用水戶實際用水量。協會按照確認的水量和終端水價，計算農民應繳水費，收費前進行公示。

三是規范水費征收。建立農民用水量和水費收繳臺賬，水費收繳向用水戶開具水費專用票據。水費收繳由過去的鄉鎮代收轉變為協會直接收取，取消按畝均攤的傳統收費方式。國有水利工程水費足額繳納給灌區管理單位，末級渠系水費留歸協會使用管理。水費收繳實行合同供水、計量收費、一票到戶，減少了中間環節，提高了水費收繳透明度，杜絕了水費被截留、挪用及亂攤派、搭車收費現象，用水戶實際承擔水費明顯降低，使末級渠系工程的維護運行有了經費來源，受到群眾普遍歡迎，末級渠系工程良性運營、水價執行狀況良好。

四是加強監督管理。實行計量、收費、財務“三公開”。協會設立意見箱，接受用水戶監督；灌區管理單位、水利、審計等部門和鄉鎮政府，定期對協會運行和財務收支情況進行監督管理和業務指導。

五是給予財政補助。考慮農民承受能力，對國有水利工程水價部分，禹城市政府在年度財政預算中列支部分經費，給予灌區管理單位適當補助，2008年、2010年每年補助100萬元，補貼比例占測算供水成本的4%；2011年商河縣獲得市、縣、鄉三級財政補助資金40萬元，作為農民用水協會的管理維護經費。

4 項目實施效益

山東省農業水價綜合改革試點 （示范）縣項目區，自實施農業用水終端水價制度以來，農業用水成本明顯降低、農業增收效果明顯。主要體現如下：

“五省”。一是省水。由于項目區實行科學用水，墑情監測、用水計量及灌溉用水決策信息化系統，減少了灌溉次數，減少了大水漫灌導致的跑肥現象，灌溉用水量減少到每畝次70～80m3，畝均減少30m3左右。二是省地。由過去地上土渠灌溉改為地下管道灌溉，節地率達1%～3%。三是省錢。提水灌區統一架設輸電線路，輸送動力由柴油機改為電機，輸出功率大大提高，農電價格較低，由以往每公頃耗油300～570元降為現在的90元左右。同時，通過工程節水改造和配套建設，提高了輸水效率，改善自流灌溉面積，降低了灌溉成本。四是省工。由于協會統一管理灌溉，節省了勞動力，農民可騰出更多的時間外出打工或從事第三產業。五是省時。由于灌溉有序，單次灌溉周期由12d縮短到9d，灌溉效率明顯提高。

“兩增”。一是增產。根據作物需水適時灌溉，保證了農作物生長用水，確保了糧食增產。2012年度項目區小麥平均畝產600kg，較項目實施前增加100kg左右。二是增收。協會對農作物及時科學灌溉，作物增產、農民增收，節省了勞力，降低了生產成本，增加了農民收入。

“一促進”。促進了農村和諧穩定和經濟實力提升。農業灌溉由協會統一管理，避免了爭水、搶水，用水秩序明顯好轉，灌溉周期縮短，大大提高了灌溉保證率，提高了農業抗災減災能力。水價公開、水費公示，用水戶用明白水、繳放心錢，促進了干群關系融洽以及和諧鄉村建設；由于協會統一實施農業灌溉及水費征收，解放了大量生產力，進一步增加了農民收入，提升了農村經濟實力。