政府績效評估的理論支撐探析

豆文奇

（中共漯河市郾城區委黨校，河南 漯河 462300）

政府績效是政府行政管理活動的基本品質需求和評價政府行為的核心內容，是政府治理水平和運作效率的重要依據。早在100多年前，行政學的奠基人伍德羅·威爾遜就指出：“行政學研究的目的在于了解：首先，政府能夠適當的和成功的進行什么工作。其次，政府怎樣才能夠以較高的效率及在費用或者能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”因此，改進政府績效是現代政府始終追求的目標之一。而改進政府績效自古至今一直是行政界的一個難題，其中的關鍵則是對政府績效進行評估，因為“如果要改進績效，你必須首先了解目前的績效水平是什么”，“如果你不能測定績效，你就無法改善績效”。在當今西方各國政府的行政改革實踐中，績效評估作為先進企業的成功經驗得到了政府部門的普遍吸收和借鑒，并迅速演變成為當今西方發達國家政府再造的重要內容和根本性措施，成為了一種世界潮流，以至西方學術界驚呼：現代“評價國家”正在取代傳統的“行政國家”。尤其是隨著新公共管理理論、多中心治理理論、可持續發展理論的提出和逐步完善，為政府績效評估實踐的穩步推進提供了重要理論支撐。

一、新公共管理理論

從20世紀70年代開始，由于受到經濟全球化的猛烈沖擊，西方發達國家普遍陷入嚴重的財政危機、管理危機以及由此導致的公民對政府的信任危機之中。這就使得西方各國的政府治理遇到了前所未有的挑戰，而傳統公共行政學理論無法解釋這些新情況和新問題。當傳統公共行政常態科學面臨危機的時候，新公共管理理論應運而生并提供了革命性的回應理論，在各個方面都對傳統公共行政有所突破。作為一種現代形態的公共行政理論，新公共管理理論是“管理主義”或“新管理主義”運用于公共部門的結晶。新公共管理理論以現代經濟學（公共選擇理論、新制度經濟學）和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，主張在公共部門引入市場競爭機制，運用商業管理的理論、方法和技術，尤其是將績效評估引入公共行政領域，以期提高公共部門管理水平及公共服務質量，從而打造高效政府。新公共管理理論的興起代表了一個時代對政府良好治理的訴求，反映了社會及公眾對有效政府的合理期待。

作為一種新興的公共行政理論，新公共管理有著特有的公共治理模式。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《再造政府》）中提出的“新公共管理”模式包含以下十大基本原則或基本內容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；（2）社區擁有的政府：授權而不是服務；（3）競爭型政府：把競爭機制注入到提供服務中去；（4）有使命感的政府：改變照章辦事的組織；（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6）受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事業心的政府:有收益而不是浪費；（8）有預見的政府：預防而不是治療；（9）分權的政府：從等級制到參與和協作；（10）以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。該書成了1993年開始的美國克林頓政府“再造政府”改革的理論基礎。克林頓總統給予該書很高的評價：“美國每一位當選官員應該閱讀本書，我們要使政府在20世紀90年代充滿新的活力，就必須對政府進行改革。”

我國著名公共管理學者陳振明教授也曾將“新公共管理”的內容歸納為如下八個方面：（1）“讓管理者進行管理”（強調職業化管理）；（2）衡量業績（明確的績效標準與績效評估）；（3）產出控制（項目預算與戰略管理）；（4）顧客至上（提供回應性服務）；（5）分散化（公共機構的分散化和小型化）；（6）引入競爭機制；（7）采用私人部門的管理方式；（8）改變管理者與政治家、公眾的關系。總之，新公共管理對于公共行政的發展有著重要影響，它帶來了一種嶄新的治理模式，并提出了一種新的政府責任體制。

新公共管理的出現是市場經濟發展的必然結果，在市場經濟的發展中，存在著深刻的市場經濟與傳統統治模式的矛盾，當解決這些矛盾的政治努力都宣告失敗的時候，新公共管理理論則提出了有效的破解之道。人類的社會治理模式已經實現了從統治行政向管理行政的轉型，而新公共管理的出現則意味著管理行政發展到了它的最高階段。毋庸諱言，新公共管理作為一種“管理主義”綱領，與它直接采用當代企業管理實踐的理論、方法及模式有直接的關系。盡管它有照搬私人部門管理經驗，忽視公私兩大領域存在著的基本差別的傾向。但是，作為人類社會管理的兩個基本領域，公共管理與私人管理兩者存有相通之處，都屬于一般組織與管理研究的范圍。因此，某些被實踐檢驗是科學的私人部門的管理經驗、原則、方法和技術同樣適用于公共部門。尤其是把在企業管理中已經取得成功的績效評估等科學管理方法引入政府公共部門，以此來科學地衡量公共組織及其工作人員的業績，對于提高組織的責任感，有效回應社會訴求，打造高效、服務型政府是不無裨益的。

二、多中心治理理論

治理理論作為一種實現社會公共管理的新理念，是在對政府、市民社會與市場三者之間關系的反思及西方政府改革的浪潮中產生的。治理理論不單單強調政府與市場的協調與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過充分調動和利用各種力量和資源達到“善治”的社會體制。奧斯特羅姆夫婦等人所創立的多中心治理理論，是治理理論的典型代表。多中心治理理論指出，隨著社會的不斷發展進步，尤其是后現代社會的到來，使得民眾對于政府的期望愈來愈高，也愈來愈趨于多元化，而傳統的以政府為中心的“單中心供給”思路在龐大的需求面前是缺乏效率和回應性的。因此，以支持“權力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心治理理論就成為滿足民眾需求，提高公共服務質量和效率的理想模式。多中心是指多個權力中心和組織體制治理公共事務，提供公共服務。多中心治理體制以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，依靠多種相互發生影響的行為者的互動，在參與者共同目標的支撐下，通過競爭和協作來提高服務供給的高效和回應性。“自發秩序或多中心秩序是這樣的秩序，在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠作相互調適，以在一般的規則體系中歸置其相互關系。”多中心治理為公共事務提出了不同于傳統官僚行政的治理邏輯。

“多中心治理”（Multi-enter Governmence）作為一種治理思路，意味著在公共物品生產、公共服務提供和公共事務處理方面存在著多個供給主體，政府不再是單一主體，而只是其中一個主體。政府的管理方式也從以往的直接管理變為間接調控，政府更多地扮演了一個中介者的角色。即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規則，同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利，治人者與治于人者之間的關系由統治、管制轉化為服務。政府不再是凌駕于社會之上的封閉官僚機構，而是以公眾服務為導向，積極回應公眾需求的開放式、互動式的政府。因此，政府治理績效的好壞不是政府單中心的話語，而應由接受服務的廣大利益相關群體來評價。所以，地方政府績效評估過程中需要引入多元評價主體，實現全方位的評價。

三、可持續發展理論

馬克思指出：“理論在一個國家實現的程度，取決于理論滿足這個國家的需要程度。”進入工業社會以來，隨著經濟的發展，人類社會對環境的沖擊力大大增強，全球范圍的環境污染和破壞日益嚴重，于是環境問題開始作為一個重大的科學技術問題由一些科學家提出。但同時人們又進一步體會到，僅僅靠科技手段，用工業文明方式去修補環境是治標不治本的，是不能從根本上解決環境問題的，必須在各個層次上去調控人類社會的行為以及支配人類社會行為的、打著工業文明烙印的思想和觀念。于是，可持續發展作為一種新發展觀悄然興起，并日益引起國際社會的關注。1987年，前挪威首相布倫特夫人在聯合國世界環境與發展委員會的研究報告《我們共同的未來》中首次指出，“可持續發展是既滿足當代的需求，又不對后代滿足需求的能力構成危害的發展”，由此正式提出了可持續發展的概念，標志著可持續發展理論的產生。可持續發展與環境保護既有聯系，又不等同。環境保護是可持續發展的重要方面。可持續發展雖然緣起于環境保護問題，但作為一個指導人類走向21世紀的發展理論，它已經超越了單純的環境保護。它將環境問題與發展問題有機地結合起來，已經成為一個有關社會經濟發展的全面性戰略。可持續發展的核心是發展，但要求是在嚴格控制人口、提高人口素質和保護環境、資源永續利用的前提下推進經濟和社會的良性發展。

可持續發展主要有兩層含義：發展和可持續。發展是目的，但發展的前提必須是可持續的發展。首先，與傳統發展理念不同，可持續發展除了承認經濟增長的重要性以外，特別強調生態學和社會學意義的可持續性，是資源的合理利用與環境良性循環下人的素質全面提高的發展；其次，它是廣泛涵義上的經濟發展，包括現有基礎設施的可持續性（交通和通訊），現有服務的可持續性（醫療衛生、教育和文化設施），現有管理的可持續性（政策、法律和法規），還有政治和文化的可持續性（價值觀和信仰體系）；再者，可持續發展指平等和社會公正，強調參與性（決策參與，執行參與，利益分配參與和評估參與）。

可持續發展理論在中國的發展，則是我國提出的科學發展觀。科學發展觀以新的內涵科學地定義可持續發展，提供了以人為主體，同步實現自然生態和社會生態的良性循環，達到人與自然、人與社會全面協調發展的可持續發展新模式。這是對全球可持續發展理論的重大創新和發展，同時必將引領人們對政府績效的認識發生質的轉變。從科學發展觀的視角來認識政府績效，就是把評估的著眼點立足于政府的活動是否有效地促進了“以人為本，全面、協調、可持續”的發展。作為進行公共管理和提供公共服務的主體，政府的行為過程以及活動產品即績效必須踐行和體現科學發展觀。“以人為本的發展觀”關注于政府行為是否有助于促進公民生活質量的改善、公民素質的提高、公民權利的實現等。“人的發展”成為政府的核心使命，同時也成為考察政府績效的重要變量。“增長的最終目的，是以人為中心滿足人的需求的經濟發展和社會發展，是增長為人服務，而不是人為增長服務。”“全面發展”要求政府必須以經濟建設為中心，并在此基礎上全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態建設，實現經濟發展和社會全面進步。“協調發展”關注于政府在促進經濟社會發展中是否有助于保持發展的不同領域、不同要素、以及不同群體的相關利益訴求的相互適應與彼此促進，實現經濟社會各構成要素的良性互動，在統籌兼顧中求發展，以發展促進更好地統籌協調。“可持續發展”關注于政府能否有效保持經濟發展同人口、生態、資源與環境的承載力相適應，既要追求經濟社會效益，又要講究生態環境效益，保證代際良性健康發展，為中華民族的長遠發展提供可靠保障。

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