我國執政黨與參政黨關系民主化問題研究

魏曉東

（中央社會主義學院，北京100081）

黨的十八大報告指出：“統一戰線是凝聚各方面力量，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系的和諧，奪取中國特色社會主義新勝利的重要法寶。要高舉愛國主義、社會主義旗幟，鞏固統一戰線的思想政治基礎，正確處理一致性和多樣性的關系。堅持長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強同民主黨派和無黨派人士團結合作，促進思想上同心同德、目標上同心同向、行動上同心同行。”筆者認為，政黨關系和諧的實質就是民主。這一問題是涉及完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的大問題。加強對這一理論問題的深入研究，是中國特色社會主義民主政治建設的必然要求。

一、執政黨與參政黨關系民主化的理論依據

（一）我國執政黨與參政黨關系民主化是現代政治學應有之意

從政治學審視，政治文明是社會政治生活中以民主為核心，包括自由、平等、法治的思想、制度和行為的發展，是人類社會文明進步的重要標志。政治學就是研究政治文明的學問。因此，政治學必然是政治性與學術性有機結合的一門學問。從科學性或者學術性來看，政治學有其特定的研究對象、范疇和方法，它的目的在于揭示社會政治發展的客觀規律。政治學研究并不僅僅是提供直接解決具體政治問題的 “藥方”，更重要的是提供分析和解決社會政治問題的科學理論和方法。從政治性看，與其他社會科學一樣，政治學是社會政治生活在理論形態上的反映，它必須觀察和研究政治現象變化、發展的過程，解決社會存在的現實政治問題。

既然民主政治是政治學研究領域的核心問題，那么，權力制約與權力分化就是政治學領域非常關鍵的問題。所謂權力制約，一是用權力制約權力；其次是在權力與權力執掌者的關系中思考權力制約問題。在政治學領域，權力制約是權力發展到一定階段的結果，是在權力分化的過程中才產生的權力制約問題。權力越分化，權力制約問題越突出。在馬克思主義者看來，一切權力是屬于人民的，只有人民群眾實現了對權力的監督，才是真正有效的制約；離開了人民群眾的監督談制約問題，是找不到權力制約的有效途徑的。

當代中國政治學以國家和政治制度為研究的中心內容，就意味著必須正確認識執政黨和政府在我國政治發展中的功能，必須加強對制度建設的研究，同時也就意味著必須重視對中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的研究。我們看到，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度已經在不斷完善，但遠沒有達到成熟和完善的程度，與其相適應的具體的政治體制更存在著種種缺陷和弊端。因此，政治制度的完善和政治體制的改革，就成為現階段我國民主政治建設的重點。而研究如何堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，加強人民政協的建設，無疑是擺在我們面前的一個重要課題。這種情況說明，進一步改善共產黨與民主黨派的關系，如十八大報告所指出的， “加強同民主黨派的政治協商”，使我國執政黨和參政黨的關系繼續朝著民主化的方向發展，擴大政治協商的內容，豐富政治協商的形式，加強民主黨派的自身建設，充分發揮民主黨派的政黨功能，對于社會主義政治文明建設十分關鍵。

政治文明是一個體系，其內涵包括政治意識文明、政治制度文明、政治行為文明三個層次。社會主義政治文明作為一種新型的、為絕大多數人享有的文明形態，其本質是社會的進步狀態始終與最廣大人民群眾政治環境的不斷改善和社會地位的不斷提高聯系在一起，是社會管理者站在有利于最廣大人民群眾根本利益的立場上，來尋求解決社會矛盾和促進生產力發展的最佳方式，逐步擴大人民的有序政治參與，以及構建政權良性運作的最佳制度。這一本質決定了民主政治作為社會主義政治文明的核心地位。

在社會主義政治文明的建設過程中，首先，要把加強和改善黨的領導放在首位。其次，要貫徹人民民主，保障人民群眾當家作主的權利。再次，要貫徹落實依法治國這一基本方略，實現民主的制度化和法律化，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。這一切都離不開中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的不斷完善。而要完善這一基本政治制度，就必須重視執政的中國共產黨和參政的各民主黨派關系的民主。

（二）執政黨與參政黨關系民主化是中國共產黨的一貫主張

中國共產黨從誕生的那一刻起，就以反對封建專制制度，建立民主自由的新型社會為目標。因此，呼喚黨際關系民主化的吶喊、理論探討和追尋民主的偉大實踐始終貫穿中國共產黨的歷史。中國共產黨的創立和發展的歷程，都和追尋民主的歷史緊緊聯系在一起，須臾不可分離。

在延安時期，毛澤東曾經對 “民主”有過探索。他說：“到底什么是民主？民主，講俗話就是老百姓能起來說話， 活動想辦法。”［1］就是 “全國各階級各民族都要有人權政權財權，都要有說話的機會”［2］。毛澤東的民主觀如此簡潔明了，而且，毛澤東特別強調：“民主必須是各方面的，是政治上的、軍事上的、經濟上的、文化上的、黨務上的以及國際關系上的，一切這些，都需要民主。”［3］可見，毛澤東所說的民主政治，其本質特征就是 “政府屬于人民”。任何民主政治，只有具備了這種特征，才是真正的民主政治。否則，它不是民主政治。

毛澤東強調，革命勝利后之所以還要實行民主政治，是因為只有實行了民主政治，政府才不敢松懈，才不會人亡政息；只有實行了民主政治，才能夠實現國家的工業化與農業近代化和文化的進步發展。

以毛澤東為代表的共產黨人，早在民主革命時期就從研究民主、民主政治入手，對新民主主義社會政黨關系民主化問題進行了深入的思考，很多思想值得我們繼承。

第一，要建立多黨合作制。建立多黨合作，必須面對現實，確立黨派平等合法的正確觀念。就國民黨一方面來說，必須認識到：繼續實行一黨專政，排斥共產黨和民主黨派，這是行不通的。 “在中國的條件下，一個政府里不要共產黨，這是什么意思呢？這就是說，不要廣大的人民。因而，任何政府，如果把共產黨排斥到門外，那是一件好事也做不成的，這就是中國進到了新民主主義的歷史階段的基本特點”［4］。因此，國民黨應當痛下決心，廢止一黨專制，開放黨禁，承認共產黨和各民主黨派的平等合法地位，否則，它就 “難免要失敗”。而就共產黨一方面來說，它必須反對宗派主義，堅持同黨外人士實行民主合作的原則。應當看到，“在共產黨里，只想消滅別的黨，簡直和在別的黨里只想消滅共產黨，一樣的錯誤。” “我們的許多同志，喜歡對黨外人員妄自尊大，看人家不起，藐視人家，而不愿意尊重人家，不愿意了解人家的長處。這就是宗派主義傾向。”因此， “宗派主義的殘余，在黨內關系上應該是消滅的，在黨外關系上也應該是消滅的。”［5］

第二，要建立新民主主義的多黨合作制度，就必須采取實際行動，開放黨禁，承認國共兩黨和各民主黨派的平等合法地位。 “在真正的民主中，共產黨同國民黨有平等政治地位”［6］，是實行多黨合作制度的前提條件。

第三，新民主主義的多黨合作， “是在一定綱領下的合作，是有原則的合作，是真正的合作，而不是茍合與貌合，如果離開綱領與原則，必變成茍合與貌合，這是任何有原則的政黨所不許可的。有綱領有原則的合作，如同朋友之間的道義之交，只有這種道義之交，交情才能長久”［7］。

第四，實行新民主主義的多黨合作，就是建立統一戰線。這種統一戰線，不僅強調各黨派的統一性，而且強調各黨派的相對獨立性。沒有各黨派的統一性，就沒有統一戰線；沒有統一戰線，就沒有抗戰的勝利，也無從 “建立獨立、自由、民主、統一與富強的新中國”［8］。 “但同時，必須保持加入統一戰線中的任何黨派在思想上政治上與組織上的獨立性，不論國民黨也好，共產黨也好，其他黨派也好，都是一樣。三民主義中的民權主義是什么呢？在黨派問題上說來，就是容許聯合統一，同時又容許其獨立共存。否認獨立性，只談統一性，這是背棄民權主義的思想，不但我們共產黨不能同意，任何黨派也是不能同意的。沒有問題，統一戰線中，獨立性不能超越統一性，而是服從統一性，統一戰線中的獨立性，只是也只能是相對的東西。不這樣做，就不算堅持統一戰線，就要破壞團結對敵的總方針。但同時，決不能抹殺這種相對的獨立性，無論思想上也好，政治上也好，組織上也好，各黨必須有相對的自由權。如果被人抹殺或自己拋棄這種相對的獨立性或自由權，也同樣將破壞團結對敵，破壞統一戰線。這是每個共產黨員，同時也是每個友黨黨員，應該明白的。”［9］

第五，要建立鞏固的統一戰線，必須實行 “長期合作中的互助互讓政策”， “凡于長期合作有利的，應該堅決的勇敢的做，不利的，則決不應做。”共產黨員 “必須有互助互讓的精神，一切有友黨同志的地方，都應和他們商量解決有關事項。不應獨斷。沒有這種精神，就不能鞏固統一團結，所謂為國為民事業，戰勝日寇建立新中國之目的，也就達不到。因此，決不能把必要的互讓政策解釋為消極行為。不但互助是積極的，互讓也是積極的，因為必要的讓步，是鞏固兩黨合作求得更好的團結與更大的進步之不可缺少的條件”［9］。在多黨合作制中，共產黨是領導黨。

建國后，中國共產黨十分重視執政黨與參政黨關系的民主化。毛澤東在民主革命時期已經形成的這一思想得到了不斷的豐富和發展，并且反映在相關的黨的各種重要決議和文獻中。 《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》指出：“中共對各民主黨派的領導是政治領導，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導。”這一規定，將 “黨的領導是政治領導”的內容進一步具體化。其基本含義是，中國共產黨是執政黨，各民主黨派不是在野黨和反對黨，而是同共產黨親密合作的友黨和參政黨，在政黨關系上是平等的，在組織上是獨立的，不是隸屬與被隸屬的關系。中國共產黨在處理與黨外人士的關系時，沒有權力對各民主黨派和有關人民團體的內部事務包辦代替。

因此，在政治文明的建設中，保持民主黨派的獨立性是保證人民當家作主的一個十分重要的方面。進一步完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，在共產黨的領導下，使民主黨派能夠獨立自主地行使憲法和法律允許的范圍內的各種權力，是共產黨領導人民當家作主的一個重要方面。這也是中國特色社會主義政治文明建設的一個重要方面。最重要的是，在社會主義政治文明建設中，既要堅持共產黨對民主黨派的政治領導，又要尊重民主黨派的相對獨立性，尊重他們的民主權利。只有這樣，才是堅持長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的方針，才能夠加強同民主黨派和無黨派人士的團結合作。

（三）執政黨與參政黨關系民主化是我國現行政黨制度的必然要求

根據中央社會主義學院課題組多年對 “多黨合作和參政黨建設情況”的調研，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的確在不斷發展和完善，但存在的問題也不少，需要引起我們的關注。就執政的中國共產黨和參政的民主黨派關系而言，民主黨派的獨立性沒有得到充分的體現，是一個比較突出的問題。在課題組調研過程中，有些民主黨派成員反映了民主黨派獨立性得不到充分體現的問題，認為民主黨派要與中共保持一致，無疑是正確的，但對這個問題要辯證認識。他們談到，我國多黨合作制度的特點和優勢，歸納起來，就是民主黨派能夠和共產黨統一認識，集中精力辦大事，共產黨主張什么，民主黨派就主張什么，指向哪里就打哪里，這是我們的優勢，也是我們的特點。同時，出現了一種情況，就是民主黨派為了與中共保持高度一致，總擔心落后共產黨，時刻維護共產黨的威信，導致獨立性不夠強。這種高度一致性，能夠幫助我們應付重大的政治危機和自然災害，與世界其他國家政黨互相攻訐，導致政局混亂的情況相比，的確有明顯優勢。但是，民主黨派與中共之間、各民主黨派之間高度一致，同時也有消極的一面。如果執政黨中共出錯，民主黨派也都跟著同樣犯錯誤，影響面過大。執政黨內沒有糾錯的機制，黨外就更沒有辦法糾錯了。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國的基本政治制度，要從長遠考慮問題。我們已經將它確定為基本政治制度了，但制度化、規范化程度還不高。在很多方面，現在下功夫還不多，有很多難題沒有搞清楚，調研過程中有的同志從創造參政議政環境和條件的角度談到了這個問題；有同志認為，從總體上說來，中共是重視統戰工作的，但存在不平衡現狀，有的地方重視，有的地方不重視，黨委重視與否直接影響執政黨和民主黨派的關系是否和諧，在實踐中產生的效果差異很大。這些反映，清楚地說明了我國執政黨與參政黨關系的民主化的問題，的確需要探討和進一步加強。

二、執政黨與參政黨關系民主化存在的問題

根據課題組的調查，目前我國執政黨與參政黨關系的民主化方面存在的主要問題表現在以下幾個方面：

（一）個別地方的黨委和一些職能部門，對民主黨派在我國政治生活中的作用仍然缺乏正確的認識

有個別地方的黨委，對民主黨派的調研活動，既不反對也不支持，態度不冷不熱。也有一些職能部門對民主黨派的提案和建議在答復上很認真，但實際辦理時往往會采取敷衍應付的態度，笑臉相迎的背后是采取不理不睬的軟著陸，嚴重影響了黨際關系和諧，更嚴重影響了民主黨派參政議政。

（二）統戰部門對黨派的講話、文件有包辦代替的傾向

在一定程度上，統戰部的想法影響到民主黨派的想法，民主黨派的自主權難以表現出來。因此，在民主黨派中還存在著只學習中共的文獻而不學習本黨的文獻之現象。課題組在調研座談時，有的同志反映：“一些地方的統戰部管得太細，統戰部的領導方式有待改進，民主黨派各級領導人參加的社會活動上表態的講話稿，統戰部都要逐字審核，而且不能離開稿子發揮。發言稿給統戰部門審查，往往交給并沒有理論研究的一般工作人員，他們連使用標點也要專門打電話讓你改正。體制不完善，才出現這種事情。”

（三）新聞媒體上，民主黨派的聲音少

最近幾年，各大主要媒體對黨派活動的報道頻率大幅度增加，是一個可喜的進步。這使廣大人民群眾對我國民主黨派的了解越來越多。但從總體上看，新聞媒體對民主黨派的報道遠遠落后于我國信息化的發展速度，民主黨派的聲音還是很少，影響了人們對民主黨派在社會主義各項建設中巨大作用的認識。老百姓看不見民主黨派的獨立性形象，因此，對民主黨派的獨立性和與中共的關系發生懷疑。這種狀況，對人們認同我國中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度極為不利。課題組在黨派中央調研時，有的同志指出：“現在的各種媒體對民主黨派的宣傳很不夠。有的報道中，只提民主黨派成員做的工作和成就，但不說明黨派的身份。其實，多對民主黨派進行宣傳，只能增加共產黨的威信，說明共產黨胸懷寬廣，執政黨與參政黨關系和諧，中共與民主黨派的合作是真心實意的，從而回擊有些人把民主黨派當作 ‘花瓶’和 ‘擺設’的說法。對民主黨派成員來說，看到自己黨派的領導人能夠參與國家高層次政治生活，有這么高的政治地位，既是一種鼓勵，又是一種鞭策，能夠增強他們的光榮感和責任感。這樣的宣傳效果正是我們所希望的。”

（四）參政黨的組織建設存在著不容忽視的問題

到目前，我國參政黨的組織體系較為完整，各級組織機構也較為健全。存在的一個主要問題是，各級組織機構應有的功能作用不能完全發揮。原因是：一方面領導成員多為兼職，各級組織機構內部缺乏一定的制度保證與監督機制，工作情況全憑個人覺悟與能力。因此，領導成員和各級組織機構應有的功能作用大多未能有效發揮。另一方面，黨派接受同級中共組織的領導，所以造成了民主黨派上級對下級不夠了解的情況，關系淡化。另外，黨派主要領導干部的選任中，黨派的自主權沒有得到應該有的尊重。有的地方比較尊重民主黨派意見，有的地方就不尊重民主黨派的意見，尊重還是不尊重，全看中共黨委書記的態度。課題組在調研時，有的同志反映：“在培養、使用、安排后備干部時，黨派與統戰部門的相互溝通、協商顯得不夠充分。在這個問題上一些地方的統戰部不主動，知之甚少。”

（五）統戰部門的工作方式存在黨內黨外不分的現象

有一些統戰工作者，缺乏平等待人、協商辦事的民主作風，他們習慣于運用黨內組織原則，靠行政手段來處理與黨外人士的關系，在與黨外人士合作共事時，往往會居高臨下，指手畫腳，對民主黨派和有關人民團體的內部事務橫加干涉，包辦代替。在這些人的工作中，體現不出中共與各主黨派是友黨，在政黨關系上是平等的關系。把黨對統一戰線的領導看成是 “黨權高于一切”，結果造成正如鄧小平同志在延安時期就分析的：“結果黨的各級指導機關日趨麻木，不細心地去研究政策，忙于事務上的干涉政權，放松了政治領導。結果黨員 ‘因黨而驕’，在政權中工作自高自大，盛氣凌人，自以為是，看不起非黨員，自己可以不守法，不遵守政權的紀委和秩序。甚至有少數黨員自成一幫，消極怠工，貪污腐化，互相包庇。最終導致 ‘政府沒有威信，黨也脫離群眾’。”

三、執政黨與參政黨關系民主化的對策建議

第一，有針對性地加強理論研究。一是要從執政黨與參政黨互動關系、參政黨之間的互動關系著眼，加強理論研究，揭示其關聯性，探索互動模式；二是通過理論研究，解決認識問題，明確黨管干部和黨派組織相對獨立的原則及其關系。

第二，正確理解黨領導的實質就是帶路。領導和行使權力的根本區別在于，前者強調領導與追隨者之間在動機、價值觀和目標方面的一致。中共要始終處在執政黨的地位，領導中國特色社會主義建設事業，就必須始終走在前面，并有預見性地帶領中國人民走向沒有走過的地方，開創新的事業。因此，領導的實現絕對不是制定和發布命令讓別人去執行，而是首先身體力行。

第三，中共占民主黨派機關干部比重應該下降，保證民主黨派和非黨人士在黨派機關干部隊伍中占絕大多數。

第四，中共各級統戰部，應該自覺尊重民主黨派組織上的自主性和主動性，保障各黨派能夠在自身建設中，做到有效地、獨立自主地貫徹民主集中制的原則，克服過多干預民主黨派組織事務的傾向。民主黨派要克服依賴思想，獨立自主地做好自身建設。中共和民主黨派都要根據黨的領導與組織獨立相結合的原則，實行互相監督。

第五，社會主流媒體，開設專欄或專題，報道民主黨派的活動，供民主黨派反映意見和建議。

［1］毛澤東.新民主主義論［J］.《解放》周刊，1940，（98，99 合期）.

［2］解放日報.1941-11-22.

［3］解放日報.1944-06-13.

［4］解放日報.1945-05-02.

［5］毛澤東.毛澤東選集（第 3 卷）［M］.北京：人民出版社，1991：825.

［6］許之楨.毛澤東印象記［M］.佳木斯：東北書店，1947：20.

［7］毛澤東.與合眾社記者的談話［J］.《解放》周刊，1938，（32）.

［8］毛澤東.論聯合政府［R］.1945.

［9］毛澤東.論新階段［J］.《解放》周刊，1938，（57）.