保障性住房融資模式問題研究

◇黃曉寧

近幾年來，中國政府相繼出臺(tái)了房?jī)r(jià)調(diào)控措施來抑制房?jī)r(jià)的過快增長，同時(shí)也加大了保障性住房建設(shè)的力度。而實(shí)際上，鄧小平同志早在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)提出了保障性住房建設(shè)的問題。經(jīng)過30年左右的發(fā)展，我國在保障性住房建設(shè)方面卻仍然處于起步階段，建設(shè)保障性住房問題涉及大量資金投入，因此，如何有效融資就成為重中之重。

一、保障性住房及其分類

和商品性住房不同，保障性住房是政府為了保證中低收入、困難家庭解決住房問題而限定標(biāo)準(zhǔn)、限定租金或房?jī)r(jià)的住房。保障性住房是具有保障性質(zhì)的住房。在我國，保障性住房主要包括以下幾種類型：

1.棚戶區(qū)安置房。中國保障性住房計(jì)劃覆蓋的主要群體就是棚戶區(qū)居民。在中國，大部分的棚戶區(qū)都位于城區(qū)。雖然不屬于保障房，但棚戶區(qū)的改造卻是我國保障性住房建設(shè)的重要部分。

2.限價(jià)房。作為中小套型、中低價(jià)位類別的住房，限價(jià)房主要面對(duì)的是城市中等收入家庭。限價(jià)房的面積通常限制在90平方米以內(nèi)，而價(jià)格則是由開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商確定，價(jià)格水平一般介于普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用房之間。

3.經(jīng)濟(jì)適用房。作為具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品住房，經(jīng)濟(jì)適用房具有適用性以及經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn)。通常來講，經(jīng)濟(jì)適用房的面積都在60平方米左右，而出售價(jià)格也都按比同類普通住房?jī)r(jià)格低20%至30%的價(jià)位來算。經(jīng)濟(jì)適用房只能夠出售給符合政府各項(xiàng)條件的家庭。而且在完全取得經(jīng)適房產(chǎn)權(quán)之前，經(jīng)適房不得被出售、出租、閑置以及出借，只能自住。

4.廉租房。廉租房屬于非產(chǎn)權(quán)保障性住房。該類住房按政府規(guī)定的低租金出租給低收入家庭使用，產(chǎn)權(quán)屬于政府，只出租不出售，租住房子的家庭沒有產(chǎn)權(quán)。

5.公共租賃房。此類房子面對(duì)的主要是城市中等偏下的住房困難家庭。有部分地區(qū)同時(shí)也把新就業(yè)職工（比如應(yīng)屆高校畢業(yè)生）或者有穩(wěn)定職業(yè)而且已在城市居住滿一定年限的外來務(wù)工者納入了可申請(qǐng)公共租賃房范圍。

二、保障性住房的主要融資來源

目前來講，我國保障性住房的融資問題主要由政府解決。但是相對(duì)于地方保障性住房建設(shè)規(guī)模而言，政府的財(cái)政投入無疑是杯水車薪。僅僅依靠財(cái)政扶持，很難解決保障性住房建設(shè)的資金短缺問題。因此，雖然政府是保障性住房的主要責(zé)任人，但是保障性住房的融資資金主要還是依靠社會(huì)機(jī)構(gòu)以及個(gè)人的參與。目前我國保障性住房建設(shè)的主要融資模式包括住房公積金凈收益、財(cái)政撥款、土地出讓金凈收益以及其他來源。

1.住房公積金凈收益

2009年政府發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，提出將一部分住房公積金的結(jié)余資金貸款用來支持保障性住房建設(shè)。近年來，我國的住房公積金以極快的速度增長，從理論上來看，其增值收益也會(huì)隨著歸集額的增加而隨之增大。其中，貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金將隨管理制度的健全而逐漸被控制在較低水平，而其中的管理費(fèi)用也應(yīng)該嚴(yán)格控制。以此來看，這樣應(yīng)該可以保證保障性住房建設(shè)資金的穩(wěn)步增長。

2.政府財(cái)政撥款

《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規(guī)定，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住建部以及民政部、國土資源部負(fù)責(zé)制訂和實(shí)行全國性廉租住房保障資金管理政策、撥付中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助金，并負(fù)責(zé)分配、撥付中央廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金。而國家發(fā)改委則負(fù)責(zé)安排新建廉租房中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助金。

3.土地出讓金凈收益

土地出讓金是我國保障性住房的重要資金來源之一。國務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規(guī)定：土地出讓金凈收益用于廉租住房保障金的比例不得少于10%。如果政府能夠切實(shí)保證所有資金按照要求全部投入到位，那么將會(huì)有3000 億元左右的資金支持。但是地方政府能否切實(shí)落實(shí)該條例，則缺乏有力監(jiān)督。

三、保障性住房融資模式的現(xiàn)狀和存在問題

1.高度依賴銀行，融資渠道單一

在2013年政府提供的保障性住房資金支持里，有高達(dá)2/3的份額出自于土地出讓金。而其他來源包括公積金增值凈收益、地方政府財(cái)政預(yù)算、公積金貸款等都只有很少的份額，另外還有很多政府債券無法用于保障性住房建設(shè)資金。因此，盡管是政府提供資金，但是大部分的資金還是需要社會(huì)機(jī)構(gòu)籌集，而銀行貸款則是社會(huì)機(jī)構(gòu)籌集資金的主要方式。這充分顯示了社會(huì)機(jī)構(gòu)在保障性住房資金投入方面的局限性。同時(shí)，依賴于銀行貸款的融資方式又很容易受到政策的左右，這就很不利于保障性住房的穩(wěn)定、長久建設(shè)。

2.激勵(lì)程度低，地方政府缺乏積極性

我國的保障性住房建設(shè)一般是由中央制訂整體規(guī)劃，然后分配給各地方執(zhí)行落實(shí)。各地方政府無法根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r實(shí)時(shí)制訂保障房建設(shè)計(jì)劃。同時(shí)目前我國對(duì)官員的考核指標(biāo)中財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是硬任務(wù)，而加大保障房建設(shè)則可能會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)稅以及GDP的增長速度放緩，這一點(diǎn)也是制約地方政府建設(shè)保障房積極性的關(guān)鍵。

3.融資手續(xù)復(fù)雜，實(shí)施效率低

保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)系到民生的大事，但是我國目前的融資模式卻顯示出驚人的滯后性，尤其是對(duì)融資項(xiàng)目的審批、放資環(huán)節(jié)。其中，政府類的資金融資模式是該類手續(xù)繁雜、效率極低融資模式的典型。由于保障性住房其本身就有著很長的建設(shè)周期，如果融資周期也很長的話，那么保障性住房項(xiàng)目的保障性及及時(shí)性都將放緩，以土地出讓金凈收益融資模式為例，在這一模式中，地方政府需要經(jīng)過國稅、地稅以及地方財(cái)政等部門層層審批才能使項(xiàng)目有所進(jìn)展，這非常不便于融資的進(jìn)行。

四、對(duì)保障性住房新融資模式的探討

1.培育多元化、多樣性的融資主體

作為以改善低收入群體居住條件為目的的保障性住房建設(shè)，其最大的特點(diǎn)就是公益性。因此國家各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立專門的保障房建設(shè)投資基金，盡可能提供便利政策來保障多元化的資金來源，社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金都可以用來購買保障性住房；各大銀行都要為住房貸款提供支持，與此同時(shí)又有所創(chuàng)新；再加上民間的借款、籌資，購買者所在單位等各種融資主體均可以參與到保障性住房的融資活動(dòng)中來。多元化的融資方式、多渠道的資金來源，既可以保證保障性住房的公益性，又能夠滿足各參與群體的自身利益。

2.加強(qiáng)對(duì)地方政府的激勵(lì)，調(diào)動(dòng)參與積極性

首先，為地方政府培育穩(wěn)定的財(cái)政來源。通過改革資源稅征收辦法、開征物業(yè)稅等方法逐步將地方的國有資本預(yù)算納入財(cái)政預(yù)算之中。全力建設(shè)諸如“信貸資金投入、民間投資、項(xiàng)目融資”的可持續(xù)金融發(fā)展模式等，使地方政府?dāng)[脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。另外還可以改革土地稅制，為地方政府設(shè)計(jì)可以讓其長久分享的土地或者財(cái)產(chǎn)稅，從而助其形成穩(wěn)定的、可持續(xù)的財(cái)政來源。其次，完善官員考評(píng)機(jī)制。對(duì)官員的考核不再完全以經(jīng)濟(jì)為著眼點(diǎn)，而是更多地把民生放入官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)中去，引導(dǎo)地方政府重視保障性住房建設(shè)。

3.公共部門和私營部門共同參與融資，提高保障房建設(shè)效率

公共部門和私營部門共同參與保障房建設(shè)的融資能夠在融資過程中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高保障房建設(shè)的效率。與此同時(shí)，在保障房建設(shè)中同時(shí)引入公、私兩種部門還可以解決保障房在建設(shè)過程中產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，避免完全私有化可能引起的產(chǎn)權(quán)糾紛；再次，公共部門和私營部門的共同參與，能夠使政府和私營機(jī)構(gòu)各顯其能，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)：政府可以在此過程中發(fā)揮其管理優(yōu)勢(shì)，而作為合作方的私營機(jī)構(gòu)則可以充分發(fā)揮其資本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于政策性較強(qiáng)的公共設(shè)施建設(shè)——有一定的資金融入，卻無法實(shí)現(xiàn)自身收支平衡，此種合作方式十分具有優(yōu)越性。而政府則需要對(duì)該類項(xiàng)目給予必要的資金補(bǔ)償并給予相應(yīng)的政策傾斜。因此，該融資模式十分適用于保障性住房建設(shè)。

五、結(jié)語

保障性住房以非營利為目的，是一項(xiàng)造福人民的民生工程、民安工程，其建設(shè)過程應(yīng)該實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式。但是隨著保障性住房建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其對(duì)資金的需求也越來越大，加上我國保障性住房建設(shè)歷史較短、經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，在建設(shè)過程中過度依賴政府支持、缺乏對(duì)融資方式的充分利用與創(chuàng)新，從而導(dǎo)致了在建設(shè)中出現(xiàn)融資短缺情況。因此，在對(duì)保障性住房建設(shè)融資模式探究的過程中，我們應(yīng)該更注重對(duì)其進(jìn)行發(fā)展與創(chuàng)新，在發(fā)揮政府支持作用的同時(shí)，更多地利用市場(chǎng)以及閑散資金集資方式參與保障性住房建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)保障性住房建設(shè)。

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