論產業引導資金的績效管理

李 芃

（長沙市審計局，湖南長沙410013）

產業引導資金，是政府根據相關產業發展規劃和產業政策，為了加快推動產業結構的調整升級，培育壯大優勢企業和支柱產業，更好地促進企業發展，提高產業發展水平，通過財政預算安排設立的專門用于資助、補貼受產業政策支持的企業或項目的專項資金。產業引導資金能夠通過很小比例的投資補助，吸引大量的社會資本對特定方向的產業投入，從而加快這些產業的發展步伐。特別是對于那些處在市場化產業化起步期、發展前景廣闊、增長潛力大的一些戰略性新型產業和優秀企業、優質項目的發展帶動作用明顯。由于引導資金主要來自財政資金的預算安排，決定了它具有兩個基本特點：一是資金性質上的公共性，二是資金數量上的有限性，從而決定了引導資金不是一般意義上的“輸血”資金，而是用于“造血”的資金。本文從產業引導資金的本質和作用出發，就加強產業引導資金績效管理的必要性、當前產業引導資金在績效方面存在的突出問題等展開分析，并就加強引導資金的管理，提高資金使用效益，提出相關建議。

一、加強對產業引導資金績效管理的必要性

績效一詞在語義上解釋為“成績和功效”，“績效”的界定包括三個方面：經濟、效率和效果，借鑒英國財政部對“3E”的定義：“經濟指輸入成本的降低程度；效率指一種活動或一個組織的產出及其投入之間的關系；效果指產出對最終目標所做貢獻的大小”。績效管理是指一個部門或單位在積極履行責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得產出最大化的過程。產業引導資金的基本特點，使得其作用能否真正有效發揮備受政府和社會各界關注，從而對加強產業引導資金績效管理提出了十分迫切的要求。

1.加強產業引導資金績效管理是加強財政管理的重要內容。產業引導資金是政府財政預算安排的一類專項資金。隨著財政管理規范化水平的不斷提高及財政資金管理內涵的不斷延伸，行政首長、政府決策部門、經濟監督部門及社會公眾在關注財政資金使用合法性、合規性的基礎上，日益關注財政資金績效水平的高低。政府為扶持產業發展而安排的各類專項資金既是納稅人共同創造的財富，又是社會公共稀缺資源，為提高財政管理的需要，應當評價此類專項資金是否存在損失浪費，資金分配是否合理，是否在促進產業發展方面發揮了應有的作用。這就需要對這些資金加強績效評價和管理，以更好地加強資金管理，提高資金的使用效率。

2.加強產業引導資金績效管理是落實產業調控的重要手段。產業調控是國家宏觀調控的重要部分，產業引導資金是產業調控的一種重要手段，在未來一段時期內，從戰略和全局考慮重點發展哪些產業、扶植哪些企業，應該從產業扶持資金的政策投向上得到充分體現。然而資金使用是否得當，投入效果如何，是否通過資金的投放釋放出了資金應有的“杠桿”作用，是否從總體上推進了該類產業向前發展，國家產業調控政策是否得到落實等一系列問題都必須通過客觀評價并做出及時調整。而這就需要加強對產業引導資金的績效管理，及時進行資金使用效益的績效評價，為政府決策提供參考。

3.加強產業引導資金績效管理是遏制公權腐敗的有效途徑。產業引導資金是政府財政預算的一部分，通常由財政及政府其他相關職能部門共同管理，資金分配由部門共同決策，在現行管理體制下，還存在領導直接決策、直接切塊等分配模式，毋庸置疑，資金分配權是一項極大的公共權力。如果對資金的使用特別是對扶植的企業和項目的評價，不從績效的角度在事前充分預測其可能產生的效益，并在事后及時追蹤評價，而只停留于分配行為在流程和形式上的合規、合法，就很難保證決策者們在資源配置過程中慎用權力、用好權力，也很難避免“人脈資源第一，實力潛力第二”等不正當現象的發生。

4.加強產業引導資金績效管理是提升被扶持對象管理水平的外在動力。被扶持的企業或項目業主，受產業專項引導資金績效管理機制的激勵與制約，為盡可能實現績效目標，必然加大成本投入分析和風險防控力度，改善流程控制，有效避免“政府的錢不要白不要，亂花不心疼”等錯誤觀念的出現，不僅有助于提高政府投入部分的績效，也有利于企業自身管理水平的提高。

二、產業引導資金績效管理存在的主要問題

隨著我國經濟結構轉型升級的步伐加快，產業引導資金越來越受到各級政府的高度重視和廣泛使用，同時，加強產業引導資金管理透明化的呼聲也越來越高。筆者從參與對產業引導資金審計中發現，盡管近年來國家和地方政府針對產業引導資金管理相繼出臺了一系列的制度和辦法，引導資金的績效管理上仍然存在不少亟待解決的問題。

1.資金投向不夠合理。產業引導資金的投向，代表著政府引導產業發展的方向，同時也影響社會資本投入的取向。資金投向不合理，直接導致一部分產業引導資金被擠占或挪用，部分產業引導資金雖被用于與產業引導相關的工作，但未直接惠及企業，進而影響到對社會資金的引導和拉動。目前，在實際工作中超范圍使用產業引導資金的形式主要表現為：一是預算編制欠規范，預算編制部門超范圍安排產業引導資金；二是預算執行欠嚴格，預算執行部門將產業引導資金調劑用于其他公共項目開支；三是產業引導資金用于政府投資項目的現象比較普遍，部分產業引導資金在預算總量增加的同時，用于政府投資項目的比重亦顯著增加，越來越多的產業引導資金彌補了財政投資的不足，而非惠及企業；四是部分產業引導資金的行政管理成本和基礎工作費用居高不下，導致產業引導資金被擠占。

2.制度設計不夠科學。產業引導資金通常實行項目制，其申報、撥付均與具體項目掛鉤，評審是決定資金投向的關鍵環節。目前評審制度存在的問題主要表現在：一是評審標準寬泛不細化。部分產業引導資金并未明確評價企業（項目）是否優、強的具體標準，并未根據不同行業建立與其核心競爭力相匹配的評價標準，無法做到用“一把尺子”衡量同類型、同行業的申報項目。有的管理部門在實地考察時以考察路線集中為原則，采取按區域分組而非按行業分組的方法，不利于同類型、同行業項目間的橫向比較。二是評審過程無記錄。部分產業引導資金盡管履行了公開申報、部門審核等程序，但因制度未作明確要求，考察人員無須出具考察報告，評審會議未形成書面記錄，被拒項目的名稱、申報資料、被拒原因等均未予以留存，導致事后無法對評審過程的透明性及評審結果的公平性做出全面評價。三是專家評審實際介入較晚。部分產業專項引導資金的實地考察不邀請專家參加，待相關部門對項目做出結論、形成合議后才提交專家評審。有的管理部門未建立評審專家庫，參評專家由相關部門指定。科學健全的評審制度是保障評審結果公平的基礎，但目前部分產業引導資金的評審制度尚不健全，評審管理比較粗放，制度“先天不足”是制約產業引導資金績效發揮的重要原因。

3.項目審批不夠規范。一是資助形式單一，部分產業引導資金主要以直接補助的形式撥付，其優點是手續簡單、一目了然，但其缺陷也十分明顯：被資助的項目業主可以無償使用該筆資金，且無需歸還，意味著即使資金績效低下也無需支付任何成本。二是資金投入分散，受管理部門專業評價力量的不足及普惠思想的影響，有的產業引導資金出現了小額分散投入的現象。低至數萬乃至數千的資助金額相比于龐大不菲的項目投資而言，是名副其實的“味精”，其作用已遠遠背離了產業引導資金“四兩撥千斤”的初衷，對被扶持對象而言是鼓勵多于引導，精神安慰勝過實際支持。三是對項目申報內容真實性審查不嚴。部分項目申報內容不實，申報者對項目規模、預期效益、業主實力或利稅貢獻等某些關鍵指標、數據予以夸大、美化，博取審查人員對其企業或項目的認同，從而獲得財政補助，其中不乏申報者虛編項目內容騙取補助挪作他用的情況。

4.實施效果不夠理想。一是部分項目實施單位未按申報內容實施項目，資金使用績效不佳。二是部分項目可行性不足，暫不具備啟動條件已獲補助，如項目因資金來源未落妥、投資主體未明確、立項手續不完善等原因暫未啟動，導致補助資金閑置未用。三是項目跟蹤不到位，執行驗收制度走過場。部分產業引導資金的績效管理手段盡管包括項目跟蹤、績效評價等，但績效評價力量不足，手段有限，形式單一，抽查面窄，難于達到績效管理的效果和目的。有的管理部門事前指定必檢項目，而對其他項目則以提供資料、電話審查為手段進行檢查，被檢對象為迎檢精心準備，跟蹤結果報喜不報憂；有的管理部門檢查時間安排過短，跟蹤過程潦草匆忙；有的管理部門不出具檢查記錄或項目評價意見，監督未達到實際效果。

三、加強產業引導資金績效管理的對策建議

產業引導資金的建立和使用，不僅為產業項目提供了部分資金支持，促進項目建設的快速推進，而且提振了企業信心，增強了市場競爭力，對相關產業的發展起到了引領和拉動作用。如何在新形勢下進一步發揮好引導資金的作用，是當前作為產業引導資金的分配者、管理者的政府相關部門，必須深入思考的問題。筆者認為，應從以下幾個方面著手加強產業引導資金的績效管理。

1.充分發揮引導資金專屬功能，進一步加大對企業、產業的支持力度。一是對產業引導資金投入政府建設項目應持謹慎態度。經營性產業的顯著標志應為企業化管理和市場化運作，以盈利為首要目的，根據市場需求設計產品，通過市場規律的調節實現資源配置等。當前各級政府正積極按產業思路進行投資、建設，但這些項目的實施主體及運作方式在當前很難說實現了企業化管理或市場化運作，盈利也非上述項目的首位目標。因此，企業(企業化管理的事業單位)才是各類產業的排頭兵和主力軍，理應成為產業引導資金投放的首選對象。二是要科學設立引導資金的結構，將引導資金分為操作資金和資助資金，最大限度控制操作資金的份額，提高實際資助資金的份額；嚴格控制管理部門相關經費開支，促使更多的產業引導資金直接用于企業和產業。

2.不斷健全資金分配的制度機制，進一步提高引導資金的使用效率。相關部門應適時修訂產業引導資金管理制度，完善產業項目評審機制。一是科學設置項目評估標準和指標，嚴格審核項目申報資料，細化評審標準，規范評審程序，嚴把項目評審關。二是構建科學的操作實施機制，建立政府主管部門、專家委員會和行業協會之間的互動機制和制衡機制，資助實施機構和績效評估機構分立，建立資助公示制度和績效評估制度。三是建立引導資金項目庫，實施“先入庫、后資助”的制度，以提高專項資金資助的系統性和效率，保證引導資金總體目的的實現，防止資助的隨意性和盲目性。

3.充分發揮引導資金的導向效應，進一步增強服務產業發展的能力。引導資金不僅要資助具體的項目，更要著眼于整個產業的發展和核心競爭力的提升，通過引導資金的實際運行和資助過程，對事關產業發展大局的核心層或戰略性領域項目的資助，為獲得資助的項目帶來較高的聲譽和投資信心，發揮引導資金的“引導”效應，為這些項目未來發展創造良好的條件。引導資金資助方式的具體選擇應視項目的具體情況而定：除一次性資助外，還可充分借鑒他地成功經驗，考慮引入陪同投入、配套投入、獎勵等，建議加大對貸款貼息的額度，建立與金融機構合作機制，相關部門把扶持的貼息金額直接撥付到借款銀行賬戶，使貸款貼息資金直接用于項目單位支付規定項目貸款的銀行利息，保證專款專用。

4.認真做好資金使用的跟蹤評價，進一步提升引導資金的績效水平。一是財政監督檢查與資金管理部門的日常跟蹤問效相結合。二是從制度層面建立多重問責規定，進一步明確相關部門在產業引導資金使用中的“責、權、利”。對造成專項資金損失、浪費或績效低下的要追究相關單位和個人的責任。三是進一步嚴格項目管理程序，健全績效評價體系。管理部門應嚴格規范管理制度和程序，對關鍵管理環節按照職權設定標準流程和格式，避免出現管理漏洞，嚴格執行驗收制度，確保項目管理、驗收等措施的落實。同時進一步健全產業引導資金的績效評價指標體系，認真做好績效考評。

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