“兩法銜接”機制中行政執法信息準入標準

北京市大興區人民檢察院課題組

(北京市大興區人民檢察院，北京 102600)

行政執法信息準入標準是指行政執法機關應當將符合一定范圍的行政執法案件信息，按照一定時間、內容要求，錄入到行政執法與刑事司法信息共享平臺(以下簡稱信息共享平臺)中的案件信息錄入標準，它包括案件范圍標準、內容標準、時間標準。行政執法信息準入標準是信息共享平臺建設的核心要素，也是信息共享平臺能否取得實效的關鍵因素之一。在實踐中，各地的行政執法信息準入標準紛繁復雜，多種模式并存，嚴重影響了法制的統一性，業已成為制約兩法銜接機制深入開展的瓶頸。

一、行政執法信息準入標準的兩種模式

1.單一模式。即行政執法機關只須錄入涉嫌犯罪的案件信息，其他案件信息如行政處罰案件則無須錄入信息共享平臺。采用該模式的以上海市為代表。該模式僅要求錄入涉嫌犯罪案件，案件范圍標準較為狹窄，案件類型較為單一。公安機關、檢察機關不僅無法及時全面掌握行政執法部門所有行政處罰案件信息，而且無法獲取或監督行政執法部門是否把所有涉嫌犯罪的案件都錄入了信息共享平臺，使部分可能涉嫌犯罪而已被行政處罰的案件脫離了監督視野。從各地實踐來看，采用該模式的信息共享平臺相對較少。

2.復合模式。即行政執法機關不僅需要將涉嫌犯罪案件信息錄入信息共享平臺，而且需要將部分行政處罰案件信息錄入到信息共享平臺。采用該模式的平臺信息共享范圍較為寬泛，不僅包括涉嫌犯罪案件，而且包括部分行政處罰案件。復合模式將部分行政處罰案件納入信息共享的范圍，可以提高行政執法的透明度，有效拓展檢察機關法律監督的線索渠道，有利于檢察機關發現和糾正行政執法機關有案不移、以罰代刑的情況。實踐中，大多數地方建立的信息共享平臺均采用該模式。根據對錄入行政處罰案件范圍的不同進行區分，又可以將復合模式分為比例模式、大額罰款模式和程序模式。比例模式是指除涉嫌犯罪案件外，對于未達到刑事追訴標準，但接近犯罪追訴標準(即違法犯罪數額達到追訴標準一定百分比以上)的案件，也應錄入到信息共享平臺。大額罰款模式是指除涉嫌犯罪案件外，大額行政罰款的案件應錄入到信息共享平臺，小額行政罰款案件不錄入。對于大額罰款的數額設置，各個地方采納的標準不同。程序模式是指除應錄入涉嫌犯罪案件外，行政執法機關適用一般程序、聽證程序作出的行政處罰案件須錄入到信息共享平臺，適用簡易程序作出的行政處罰案件無需錄入。實踐中，采用該模式的有寧夏回族自治區、北京市順義區等。

二、行政執法信息準入標準實踐中存在的問題

(一) 案件范圍標準大小不一

兩法銜接機制從“聯席會議”、“信息通報”等傳統銜接方式到信息共享平臺的發展過程，打擊破壞社會主義市場經濟的相關犯罪，防范行政執法機關濫用職權，有案不移，以罰代刑一直是其任務主線。各地的信息共享平臺也大多是遵循該思路搭建的，均將涉嫌犯罪的案件納入到信息共享平臺的案件準入范圍。在案件范圍準入標準上，實踐中存在分歧的是應將多大范圍的行政處罰案件納入信息共享的范圍。事實上，行政執法信息準入標準的多種模式并存也直接反映出各信息共享平臺對行政處罰案件準入范圍大小不一，各不相同的現狀。

(二) 內容標準不統一

1.移送案件錄入信息內容不統一。實踐中，不同地方對網上移送案件的信息錄入內容要求各有不同。如東莞市《市行政執法與刑事司法信息共享平臺工作辦法》只要求“涉嫌犯罪的案件在做出移送決定后將案件信息錄入平臺”，至于“案件信息”包括哪些內容，平臺工作辦法沒有明確。有些地方信息共享平臺對移送案件內容標準做了明確要求，如上海市《暫行辦法》對“涉嫌犯罪案件的網上移送”標準做如下規定:“應當做到規范統一，其基本信息和有關材料包括案件名稱、移送依據和理由、移送文書及其編號、案件調查報告、物品清單等。”

2.行政處罰案件錄入信息內容不統一。如上海市《暫行辦法》規定“行政處罰案件共享信息”內容包括:案件名稱、處罰依據、違法金額、處罰結果等。北京市大興區、順義區的信息共享平臺管理辦法也做了大體類似規定。而有些地區僅籠統規定“在做出行政處罰決定后將案件信息錄入平臺”，對行政處罰案件信息內容錄入標準并沒有做出明確要求。

(三) 時間標準混亂

1.移送案件信息錄入時間標準的混亂。不同地區對于達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件，行政執法機關應當在何時將案件信息錄入信息共享平臺的要求不盡一致，時間標準較為混亂。如東莞市信息共享平臺要求:“對于尚未進行行政處罰的涉嫌犯罪案件，應當在做出移送決定后24 小時內將案件信息錄入信息共享平臺;對于未能及時移送但已經做出行政處罰的涉嫌犯罪的案件，應當在做出行政處罰后10 日內將案件信息錄入信息共享平臺。”而衢州市柯城區信息共享平臺對于達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件，要求在在做出移送決定后5 日內完成案件處理信息錄入;未能及時移送并已做出行政處罰的涉嫌犯罪案件，應在做出行政處罰決定后5 日內錄入信息共享平臺。

2.行政處罰案件信息錄入時間標準混亂。如東莞市要求在做出行政處罰決定后10 日內錄入平臺;北京市大興區要求各行政執法機關應在下月5 個工作日內將上月已經生效的行政處罰信息錄入信息共享平臺;衢州市柯城區要求在做出行政處罰決定后5 日內錄入信息共享平臺。實踐中行政執法信息準入案件范圍標準、內容標準、時間標準的混亂狀況直接導致了各地信息共享平臺信息錄入的不規范、不全面、不及時。

三、完善行政執法信息準入標準的具體路徑

(一) 確定行政執法信息準入標準的兩種思路

究竟以何種標準來確定信息共享平臺的案件準入范圍，理論上有兩種不同的主張。一種建議分兩步走，第一步對各行政執法機關移送涉嫌犯罪案件信息及涉及安全生產、公共衛生、食品安全、環境保護、侵犯知識產權類行政執法處罰終結案件信息，規定為信息共享平臺錄入范圍。第二步待條件成熟后，將所有行政處罰終結案件(除簡易程序或特別程序的案件外)規定為信息共享平臺錄入范圍。另一種建議是把涉及大額行政罰款的案件全部錄入，小額行政罰款案件不錄入。第一種主張考慮到我國當前行政執法機關群體數量龐大，而相對應的公安或檢察機關人力、物力條件有限，如果平臺面鋪得太大，將所有行政處罰錄入到信息共享平臺有現實困難，采取分步驟、循序漸進的錄入方式有一定的合理性。第二種主張采取以行政罰款數額的大小作為行政處罰案件的準入標準，可能將部分重大行政處罰案件排除在信息共享的范圍之外，為行政執法機關以罰代刑創造了方便條件。

(二) 行政執法信息具體準入標準的構建

1.案件范圍標準的確立。(1)細化部分犯罪追訴標準。部分刑事犯罪追訴標準具有不確定性，如“情節嚴重”、“非法經營數額”、“違法所得款”等法律專有概念，實踐中區分罪與非罪有一定困難，在行政執法機關與司法機關理解不一致時，常常使案件移送受到拖延，在很大程度上影響了行政執法和刑事司法銜接工作的開展，也影響了對相關犯罪的及時有效打擊。因此，我們必須根據司法實踐經驗，對于部分追訴標準有一定模糊性的犯罪，與行政執法機關進行會商，列舉、細化犯罪追訴標準，會簽相關文件，加強對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的指導。(2)適當降低移送案件準入范圍標準。行政執法機關所移送的案件只是偵查機關進行立案的材料來源之一，是否達到立案的標準，是偵查機關的職責所在;而且行政執法機關檢查權的力度也無法與刑事偵查權相比擬，要求行政執法機關證明案件達到刑事立案標準也是相當困難的。這樣做的必然結果是以行政執法機關代行偵查機關的職責，違背了權力運行的正常規律，同時也會導致大量應當移送的案件不能進入到刑事訴訟程序。因此，行政執法機關移送案件的準入標準應當適當低于偵查機關的立案標準。(3)統一行政處罰案件準入范圍標準。行政執法信息準入標準作為一種立法標準，既要注重務實性、可行性，同時也要注重前瞻性，有一定的超前設計。因此，在滿足信息共享平臺對合力打擊刑事犯罪的功能需要前提下，盡可能的擴大行政處罰案件的錄入范圍，有利于提升行政執法行為的透明度和執法公信力。筆者建議，除適用簡易程序的行政處罰案件外，行政執法機關應將所有行政處罰案件信息錄入到信息共享平臺。

2.統一信息內容標準。(1)移送案件內容標準。如前文所述，錄入到信息共享平臺的移送案件信息內容應當以刑事司法機關可以形成實質判斷為標準。一般而言，移送案件信息內容應當包括:案由、基本案情、移送依據和理由、移送文書及其編號、案件調查報告、物品清單等。(2)行政處罰案件內容標準。錄入到信息共享平臺的行政處罰案件信息應當以刑事司法機關可以清楚地知悉該行政處罰的基本情況。其信息內容應當包括:案件名稱、基本案情、案件調查報告、處罰依據、處罰結果等。建議信息技術部門加大數據交換技術開發力度，遵循不改動各聯網單位信息化業務系統的原則，通過開發中間軟件實現不同系統間的數據自動交換，從而避免“二次錄入”，減少工作量。

3.統一信息時間標準。(1)移送案件時間標準。移送案件信息錄入貴在及時，因此，對于移送案件，行政執法機關應當在決定移送后24 小時內錄入信息共享平臺;(2)行政處罰案件時間標準。行政處罰案件信息應當及時錄入到信息共享平臺，以方便刑事司法機關對行政處罰案件及時做出審查。筆者建議，可以將行政處罰案件信息錄入的時間設定為做出行政處罰決定后5 日內。

(三) 建立信息共享保障機制

1.建立責任追究機制。義務與制裁是任何一個完整法律規范的必備要素，因為“如果沒有規定制裁的命令，那就不會有任何法律義務”。因此，對于承擔信息錄入義務的行政執法機關及具體負責的個人而言，必須強化對其履行信息錄入義務的約束，建立相關責任追究機制。對于沒有在要求的時限內將案件信息上傳到信息平臺，或信息錄入不規范、不全面的，應當根據后果嚴重程度追究相關機關直接責任人和主管人員的行政紀律責任乃至刑事責任。

2.完善監督機制。強化監察監督，信息共享平臺的運作應當充分發揮監察機關的行政監督效能，加強對行政執法機關權利行使的制約，強化行政監察監督。對行政執法機關有案不移、故意不錄入案件信息、規避錄入涉嫌犯罪案件信息或錄入不及時、不規范等問題，實施監察，以監察決定、監察建議等方式加以糾正。完善檢察機關的法律監督，綜合利用檢察建議、糾正違法、查處瀆職犯罪等手段，督促行政執法機關積極履行信息錄入義務。

3.建立考核機制。對行政執法機關的信息錄入情況進行考核，并將考核結果納入對各單位行政效能考核范圍，以考核促成效。檢察機關可以聯合政府法制辦、監察機關共同研究制定考核辦法，針對行政執法機關錄入信息的及時性、全面性、準確性等項目確立考核細則，作為依法行政的考核內容之一。