刑事申訴制度中存在的問題及對策

王東風，楊立新，李 洋

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

刑事申訴，是指案件當事人及其法定代理人、近親屬對人民法院已經發生法律效力的刑事裁判和人民檢察院已訴訟終結的刑事處理決定不服，向人民法院或人民檢察院提出重新處理的請求。我國《憲法》第四十一條中明確規定，刑事申訴是公民的一項基本權利，任何人不得壓制和打擊報復。刑事申訴也是一項救濟權利，通過賦予當事人以申訴權，啟動再審程序，是刑事訴訟中最后的合法救濟途徑。同時，刑事申訴又是一項訴訟權利，是當事人的訴訟權利在訴訟程序內的特殊表現，是通過向司法機關提出訴訟請求，依據法定程序來保護自己的權益。

一、刑事申訴工作中存在的問題及原因

我國刑事訴訟法及相關司法解釋對刑事申訴規定比較籠統，大都是原則性的指引和粗線條的規范，沒有形成一套完備有效的程序機制來規范約束司法機關對申訴案件的處理。實踐中，司法機構常常擁有極大的自由裁量權，以致引發濫用申訴、申訴難等不良現象。目前刑事申訴工作主要存在以下問題:

1.刑事申訴沒有時效限制。原《刑事訴訟法》第二百零三條規定，“當事人及其法定代理人、近親屬對已經發生發了效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，但是不能停止判決、裁定的執行。”該條款對申訴的時效沒有規定，2012 年修訂的刑事訴訟法依舊沒有規定申訴時效制度。缺乏申訴期限督促申訴人及時行使權利，時過境遷，證據容易滅失，不僅不利于保護申訴人自身權益，而且給檢察機關復查案件造成困難，很容易造成申訴案件積壓。

2.刑事申訴的次數沒有嚴格限制。修訂后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院復查刑事申訴案件規定》對刑事申訴的次數并沒有進行嚴格的限制。實踐中，檢察機關辦理申訴案件不收取費用，對申訴人來說成本低廉，刑事申訴人可以向有管轄權的人民檢察院反復提出申訴。一方面，重復申訴使得部分基層機關陷入大量的重復勞動和無效勞動之中，造成司法資源的極大浪費。另一方面，也使人們對人民檢察院訴訟終結的刑事處理決定和人民法院已生效刑事判決、裁定的法律嚴肅性、權威性產生懷疑。

3.刑事申訴案件在復查程序過程中多缺乏申訴人公開參與。2011 年12 月29 日，最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第六十九次會議討論通過了《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》(以下簡稱《規定》)。《規定》明確了適用公開審查的案件類型、遵循的原則、公開審查的形式和案件范圍。在實踐中公開審查方式過于單一，且沒有把公開審查貫穿于辦案的全過程。刑事申訴的復查程序，直接關系到申訴人權益的保障。這種審查缺乏申訴人、原案件承辦人的公開論證參與，容易引起申訴人對這種非公開程序的復查結果不滿而纏訴纏訪。

4.申訴人抵觸心理較強，釋法說理較難。申訴案件中絕大多數維持原來的決定，只有極少數才予以糾正，案件改正率普遍較低。而申訴人卻對申訴結果的期望值較高，把它作為達到本人要求的最后一線希望。當申訴被駁回時，申訴人情緒往往比較激動，息訴壓力很大。

基于上述分析，不難看出，我國刑事申訴制度在立法和司法實踐中均存著弊端，不利于刑事申訴當事人的權利保障。其原因主要有:一是對刑事申訴制度重視不夠，即便是新修訂的刑訴法也沒有將刑事申訴作為一項單獨的訴訟制度來加以規定。實踐中，有的司法工作人員過分偏重關注當事人無理申訴的一面，而忽視刑事申訴糾錯的基本功能，忽視刑事訴訟與人權保障的內在聯系，忽視實體公正與程序公正的有機統一，對刑事申訴工作不認真復查，以偏概全，嚴重損害了司法公信力。二是刑事申訴人的弱勢地位還沒有得到社會的普遍關注，律師很少參與刑事申訴工作。由于律師在刑事申訴中的地位不明，權利義務不清，加之刑事申訴案件的復雜，申訴主體經濟能力不足，造成律師不愿辦理申訴案件，申訴主體請不起律師的局面。事實上，大多申訴人文化素質較低、法律知識匱乏，對自己的訴求很難提供證據和理由，亟待社會的重視，特別是律師的介入。律師參與刑事申訴案件對于保障當事人權利、促進申訴案件的結構平衡、監督法官都有著重要的意義。三是對刑事申訴案件的監督效果不夠明顯。就不服法院生效刑事判決、裁定的申訴案件來說，在考慮處理結果時，往往以法院能否改判作為是否提起抗訴的標準，如果沒有改判的可能，一般不會提起抗訴。且法院對疑難、復雜案件的處理也非常慎重，給檢察院抗訴可留的余地很小，難免出現監督力度不強的局面。

二、完善我國刑事申訴制度的設想

刑事申訴制度是糾正法律適用錯誤，保障公民合法權益的重要制度之一。可以從以下幾個方面完善刑事申訴制度:

1.建立刑事申訴有限制度。司法裁決應當是穩定的，時效限制是法律程序的基本要素。鑒于當前刑事申訴沒有期限、次數的問題，有必要在刑訴法中對刑事申訴時間和次數等作適當的限制，避免無休止申訴、纏訴。這不僅有利于復查工作的順利進行，提高訴訟效率，減少積案，增強司法者的責任感。同時，也有利于培養申訴人及時申訴理念，以保障當事人申訴權的實施。

2.完善刑事申訴公開復查制度。“司法應當是公開的，以便社會輿論能夠制止暴力和私欲”。為了增加刑事申訴案件復查工作的透明度，依法維護申訴人的合法權益，刑事申訴的辦案程序、具體案件的辦理過程應當向當事人和社會公開，自覺接受當事人和社會輿論的監督。筆者建議，在復查過程中完善公開審查程序，認真貫徹落實《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》，采取聽證、公開論證等方式，充分聽取申訴人等相關人員的意見和主張。堅持做到辦案前的檢務公開、辦案中的與當事人的見面公開、展示證據公開、結案后的答復申訴人公開，以看得見的方式實現公平正義，使申訴人切實感受到公開審查程序設立的目的，自覺接受裁決，息訴罷訪。

3.建立和完善當面答復和釋法說理制度。刑事申訴案件針對的是有明確結論和處理決定的案件，申訴人提出申訴，總是基于一定的理由和根據。當面答復申訴人是審理刑事申訴案件的最后一關，也是做好息訴工作的關鍵時刻，應提倡以當面答復制度為主，且盡量制作書面答復書。在工作中，要講究方法和策略，提倡使用群眾語言釋法說理。可結合案情幫助申訴人分析有關法律條文，引導申訴人自覺接受正確的處理決定。把握恰到好處的時機，把法言法語變成群眾聽得懂的語言;把嚴肅的執法規程變成群眾樂于接受的方式，努力實現法律效果、社會效果和政治效果的有機統一。

4.完善刑事申訴案件評查制度。公正執法是檢察工作的永恒主題，是司法工作者追求的終極目標。要確保公正執法，很大程度上取決于檢察機關執法辦案的整體質量，可以說案件質量是檢察工作的生命線，也是檢察工作健康發展的基礎。建議完善申訴案件質量評查機制，加大對辦案質量和效果的考核力度等措施。通過對已經辦結案件進行檢查和評價，評定案件質量等次，界定差錯責任，加強辦案質量管理、規范執法行為，提高執法水平。從源頭上遏制反復申訴、纏訴問題。

5.健全刑事申訴評估預警機制。一方面，刑事申訴辦案人員在辦案過程中，對刑事申訴的發展態勢是否存在引發不穩定因素、激化社會矛盾等執法辦案風險，進行分析研判、論證評估。對有可能發生執法辦案風險的案件，提出處理意見，積極采取應對措施，及時發出預警通報，主動做好釋法說理、心理疏導、司法救助、教育穩控、協調聯絡等風險防范和矛盾化解工作，有效預防和減少執法辦案風險發生，最大限度地預防和減少反復申訴、纏訴問題。另一方面，對具有普遍性、典型性、傾向性的問題，定期或者不定期地予以總結講評，進行理性和綜合性的分析，形成建設性的專題調研報告。并將一些好的經驗、做法進行總結和推廣，提煉成符合檢察工作實際的執法意見或者操作規程，形成長期有效約束制度。

6.加強控申部門辦案隊伍建設。辦理刑事申訴案件，是檢察機關履行法律監督職能和完善內部監督制約的有效途徑。檢察機關通過辦理刑事申訴案件，對檢察活動、審判活動和偵查活動實行有效的法律監督，維護司法公正，保障申訴人的合法權益。從這一意義上講，控申檢察工作的檢察人員是監督法官、警官和檢察官的檢察官，這就對控申部門的辦案人員提出了更高的要求。因此，在控申部門干警的配置上，要盡量配備政治素質好、業務水平高的辦案骨干。同時，要加強對控申工作人員的培訓，尤其加強辦理不服法院生效刑事裁判申訴案件和出庭抗訴等專項培訓，大力開展崗位練兵，組織疑難、復雜案件和新類型案件法律適用問題的研討以及辦案質量評比等活動，不斷提高辦案人員的業務素質、執法水平和辦案能力。

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