行政不作為的國家賠償責任

張昌瑞

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

國家賠償責任是國家賠償制度中的核心內容，是國家機關及其工作人員在執行職務中侵犯公民、法人和其他組織的合法權益而應承擔的損害賠償責任。而確定國家是否應當承擔賠償責任，或者相對人是否有權獲得國家的賠償，首先要判定國家賠償案件是否符合國家賠償的歸責原則。我國《國家賠償法》規定違法責任原則為國家賠償責任的歸責原則。

因為國家賠償以違法責任為歸責原則，那么行政主體的行為是否違法，就成為界定該行政行為是否會引起國家賠償責任的前提。按照行政行為是否改變現有法律狀態為標準，又可以將其分為作為行政行為和不作為行政行為。前者是積極的行使行政行為，后者是行政主體消極維持現有權利義務狀態的行為。不作為行政行為的違法情形常具有消極性、非法性、侵害性、損害性和隱蔽性，且對行政相對人的侵害較大，下面結合一個具體案例對行政不作為的構成要件進行分析。

2004 年11 月12 日晚11 點30 分左右，海南某高速公路上發生追尾事故，受害人韓某被卡于高速公路護欄和大卡車之間。大貨車司機立即報警，萬寧市交警和120 急救中心醫護人員約15 分鐘先后到達現場。交警嘗試用拯救車救人失敗，爾后在約100 分鐘的時間內坐等吊車到來。當大吊車到場時，韓某已停止呼吸。其家人以行政不作為為由將萬寧市公安局交通警察大隊告上法庭。

一、侵權行為主體要件

各國依其政治體制、實踐需要的不同，對侵權行為主體的規定不盡相同，但是不外乎三種模式:一元模式、二元模式和多元模式。［1］一元模式僅承認國家機關或者單一的個人為侵權主體。二元模式則認為國家機關和特定個人都是侵權主體。多元模式不僅承認國家機關和特定個人是侵權主體，還將某些組織或公共實體當做侵權主體。

我國《國家賠償法》采用了二元模式的結構，將侵權行為主體限定為國家機關和國家機關工作人員。實踐中出于對公民權利保護的需要，法律法規授權的組織以及受國家機關委托的組織和個人也被納入到侵權主體的范圍之內。由于不作為行政行為是針對負有該項作為義務的行政機關而言的，因此在不作為行政行為違法案件中也存在著侵權行為主體。本案中，萬寧市交警隸屬于公安機關交通管理部門，是具體執行公務的國家機關工作人員。因此若其在執行職務的過程中違法作出公務行為，就會構成國家賠償責任的侵權主體要件，進而國家可能會承擔賠償責任。

二、侵權行為要件

行政不作為，又稱為怠于履行職責，［2］是指行政主體負有某種特定作為義務，在應當為之且能為之的情況下，卻拒絕履行或者拖延履行的一種行為形式。［3］作為違法行政行為的一種，具有自身的特征:

(一) 行政主體負有某種特定的作為義務

行政機關依法享有一定的權力，履行一定的義務，遵循職權統一的原則。因此，當行政機關違反法律規范的規定，不行使法定職權就可能承擔行政違法責任。至于特定義務，一般認為其主要源自于下列五個方面:(1)法律直接規定的行政作為義務。(2)法律間接體現的行政作為義務。(3)行政法規、行政規章以外的行政規范性文件規定的行政作為義務。(4)先行行為引起的行政作為義務。(5)合同行為引起的作為義務，［4］主要是指因為公法契約而引起的行政機關的作為義務。此外，出于對行政法治理念上平等原則和信賴保護原則的考慮，行政主體的自我約束性規定和行政慣例也有可能構成行政主體的特定作為義務。值得注意的是，特定義務是行政主體實施法律規范，做出具體行政決定的義務，而不是抽象行政行為的作為義務，這是國家賠償損害結果特殊性的體現。后者的目的是為了社會公益，而非特定公民、法人或者其他組織的具體權益。

(二) 應當履行該特定義務

行政主體具備履行特定義務的責任，并不代表其必須立即予以履行。依據行政主體行使職權前提條件的不同，可以將行政行為分為依申請的行政行為和依職權的行政行為。［5］對于依申請的行政行為，行政主體不能主動為之，而要以行政相對人的申請為前提。依職權的行政行為則是指行政主體依照法律規定主動行使權力而做出的行政行為。所以，在認定行政主體是否存在行政不作為的行政行為時，要將行政行為的性質、類型以及做出行政行為的條件納入考量的范圍之內。

(三) 行政主體無正當理由不履行特定義務

法律法規賦予行政主體一定的權力，乃是出于特定目的的考慮。因此行政主體應當依法積極行使權力，否則可能會因為怠于保護行政相對人的權益而構成行政不作為。但是特定條件下，不具有期待行政主體做出行政行為的可能性，或者行政主體依法及時作為對保護相對人的合法權益毫無益處，這時就不能強求行政機關作出行政行為。如在意外事件、自然災害或者不可抗力等情形下，假如依據當時的條件行政主體根本沒有履行義務的可能性，那么行政主體及其工作人員不構成“怠于履行職責”。但是這種違法阻卻事由出現的情形應當嚴格予以限制，防止行政主體及其工作人員擴大解釋并以此來免除自身責任。另外，由于我國國家賠償法采用違法歸責原則，行政機關工作人員的主觀過錯并不能成為違法阻卻事由，僅可作為國家承擔賠償責任時以及行政主體內部追償時所考慮的因素。

就本案而言，根據我國《警察法》第二十一條、《道路交通安全法》第七十二條、《110 接處警工作規則》第十一條以及《最高人民法院關于公安機關不履行法定行政職責是否應當承擔行政賠償責任問題的答復》(法釋［2001］23 號)的規定，萬寧市交警負有保護公民人身權、財產權的法定義務，特別是在接到報警趕到現場之后應當立即予以相應救助。然而，萬寧市民警卻在初步嘗試之后消極坐等其他救援者到來，最終放任被害人的死亡。該行為過程不存在違法阻卻事由，其行為已經構成行政不作為，符合國家賠償責任中的職務違法要件。

三、損害結果要件

損害結果是行政主體違法執行職務所產生的后果，也是國家承擔賠償責任的必要條件之一。受到民法學原理以及國家公權力觀念影響，關于損害結果要件方面，國家賠償制度既存在和民法制度上共同的規則，也存在著一些特殊的規則。

(一) 損害結果應當具有現實性

損害已經發生并且在現實中確實存在，而不是想象的、未來可能發生的損害。當然，在一定條件下，國家還應當對將來必然發生的損害承擔責任。我國《國家賠償法》規定原則上僅賠償直接損失，只有在法律明確規定的情況下才賠償間接損失。

(二) 損害結果具有特定性

損害只有符合法律規定的條件，國家才承擔賠償責任。由于現代行政活動是代表公共利益做出的，任何享有這種公共利益的人都應當忍受由此帶來的合理的不利負擔。根據公共負擔平等理論和平等原則，只有這種不利負擔嚴重傾向于特定人時，才成為行政法上的損害，［6］國家才有可能承擔賠償責任。這也是考量國家的經濟發展水平、財政狀況與保障行政相對人合法權益之后做出的權衡之策。

(三) 損害結果應當具有非法性

這種違法行政行為侵害了行政相對人的合法權益，是對正常法律秩序的破壞。如若行政主體行使合法行政行為造成損害結果，國家可能會承擔補償責任。

具體在本案中，萬寧交警雖然趕到事故現場，并嘗試性的采取救援措施。但是這種裁量性的救援手段并不能達到救援的目的，不符合行政法上比例原則的要求。更為重要的是，這種行政不作為行為，也嚴重違背了行政相對人對行政機關救援能力的信賴，導致沒有進一步積極采取其他措施保護特定受害人的人身權，消極放任受害人死亡。這種損害結果本身就具有現實性、特定性和非法性，因此符合國家承擔賠償責任的損害結果要件。

四、因果關系要件

因果關系是連接責任主體與損害的紐帶，是責任主體對損害承擔法律責任的基礎和前提，同時也影響了具體責任主體承擔責任的大小。然而，現實中的因果關系并不總是以直接的單一因果關系體現出來的，一因多果、多因一果、多果多因的情形占據因果關系的大部分形態，不同的因果關系形態影響到賠償責任的認定。

(一) 行政不作為直接致害的賠償責任

由于沒有其他原因的介入，行政不作為是損害結果發生的唯一原因。在行政不作為直接致害的情形下，國家應當依照法定的賠償范圍、賠償方式和標準，承擔全部的賠償責任。

(二) 與自然原因或者受害人自身原因相結合的賠償責任

在自然原因不能成為行政不作為行為的違法阻卻事由時，行政機關對其違法行為仍應當按照其過錯承擔一定比重的責任。同樣，涉及到受害人自身過錯的，要考慮到行政機關和受害人雙方的過錯在損害結果發生或者擴大過程中的作用力大小，按照公平、合理的原則確定國家應當承擔的賠償責任。

(三) 與第三人過錯侵權共同致害的賠償責任

行政不作為行為與第三人過錯侵權共同產生的侵害責任，能夠引起行政主體和第三人共同侵權的連帶責任以及行政主體的按份責任或補充責任。

1.共同侵權行為的責任。由于二人以上的共同故意行為或者共同過失行為致人損害的，共同侵權行為人對受害人的損失承擔連帶責任。但是受害人選擇不同的致害人要求賠償，需要遵循的原則和條件是不同的，因為國家賠償與民事侵權賠償在范圍、標準上存在差異。

2.無意思聯絡的數人實施侵權行為的責任。由于不存在意思聯絡，致害人之間也就沒有共同的故意或者共同的過失。僅僅是行為在客觀上的聯系，導致數個致害人需要對自己的行為分別承擔責任。此時，應當根據實施不作為行政行為的行政主體的過錯程度和原因力大小，具體確定國家應當承擔的賠償份額。

本案中，萬寧交警個人存在著主觀過錯，缺少應當具備的責任心和相應的處理緊急事件的業務能力。與此同時，萬寧市交警部門在聯動機制、救助程序和人事管理方面存在客觀過錯。雖然交通事故中存在其他人的過錯，但是交警個人的主觀過錯和交警部門的客觀過錯相結合足以認定其成立相當因果關系。在這種無意思聯絡的數人侵權案件中，國家應當按照行政不作為的過錯程度和原因力承擔相應賠償責任。

［1］［2］劉嗣元，石佑啟.國家賠償法要論［M］.北京:北京大學出版社，2005.

［3］沈 巋.論怠于履行職責致害的國家賠償［J］.中外法學，2011(1).

［4］朱新力.行政不作為違法之國家賠償責任［J］.浙江大學學報(人文社會科學版)，2001(3).

［5］張樹義.行政法學［J］.北京:北京大學出版社，2005.

［6］胡錦光，余凌云.國家賠償法［M］.北京:中國人民大學出版社，2011.