依托派駐基層檢察室預防鄉鎮職務犯罪

孟傳香

(重慶市大足區人民檢察院，重慶 402360)

近年來，隨著新農村建設的不斷推進，城鎮化建設的不斷深化，檢察機關由于缺乏類似人民法庭、派出所、司法所的基層陣地，與基層鄉鎮之間出現了越來越大的聯系斷層，基層鄉鎮成為檢察機關開展職務犯罪預防工作的薄弱環節。然而，近年來鄉鎮基層干部職務犯罪案件居高不下，且有逐年上升趨勢，極易引發群眾集體上訪并危害當地的社會穩定。派駐基層檢察室的設立及工作開展在預防鄉鎮職務犯罪方面具有獨特優勢。

一、檢察機關開展鄉鎮職務犯罪預防工作中存在的問題

1.鄉鎮職務犯罪預防信息渠道不暢。職務犯罪預防工作是一項綜合性很強的工作，需要檢察機關在全面掌握相關預防信息的基礎上作出準確判斷并在此基礎上有針對性地采取預防措施，否則職務犯罪預防工作將會陷入被動局面。鄉鎮基層干部處于和最廣大的農民群眾直接接觸的第一線，既是農民群眾的帶頭人，又是黨和政府形象在最基層的體現。這就要求檢察機關職務犯罪預防工作的開展必須充分發揮主觀能動性，貼近基層，走近群眾。而基層檢察機關在鄉鎮基層沒有設立專門的工作機構，無法深入到鄉鎮基層相關單位的制度層面，不了解這些基層單位容易引發職務犯罪的重點環節，不能及時準確地了解、掌握鄉鎮基層經濟活動和基層干部的職務行為方面的信息，在一定程度上影響了檢察機關對基層鄉鎮職務犯罪的預防。

2.鄉鎮職務犯罪預防宣傳工作不到位。基層檢察機關在鄉鎮職務犯罪預防宣傳工作方面缺乏主動性，致使鄉鎮職務犯罪預防宣傳工作長期打不開局面，許多基層檢察機關為了應付上級檢察機關的年度目標考核評比，將預防宣傳工作當作任務來完成，每年僅開展幾次法制宣傳活動，只有“舉報宣傳周”期間才集中人力物力有選擇性地到部分鄉鎮開展預防宣傳活動，平時則很少開展，這種蜻蜓點水式的宣傳方式，成為鄉鎮預防職務犯罪宣傳的盲區。同時，由于鄉鎮預防職務犯罪工作的特殊性，基層檢察機關在鄉鎮缺乏基層組織，對農村基層組織干部、鄉鎮站所和機關部門涉農建設項目工作人員的法制宣傳教育和思想政治工作往往很少涉及或涉及甚少。

3.鄉鎮職務犯罪預防工作未調動群眾參與的積極性。從檢察機關以往查處的涉農職務犯罪情況來看，涉農犯罪案件線索大多數都是由群眾舉報的，因為鄉鎮基層干部是否存在腐敗、有無職務犯罪事實，群眾最了解。而目前有關部門對國家涉農惠民政策的宣傳解釋工作不到位，農民對國家有關涉農惠農政策不夠了解，導致鄉鎮基層權力運行缺乏群眾監督，少數鄉鎮基層干部正是利用群眾信息掌握上的匱乏，弄虛作假騙取國家惠農資金。然而，在開展鄉鎮職務犯罪預防工作中，不少檢察機關只把爭取黨委和政府的支持及職能部門的配合作為工作的重中之重，沒有把群眾參與的積極性調動起來，這是當前檢察機關開展職務犯罪預防工作中存在的缺陷和弊端。如果群眾對檢察機關職務犯罪預防工作漠不關心或對國家鏟除腐敗失去了信心，檢察機關的職務犯罪預防工作將難以取得較好的預防效果。

4.未建立基層鄉鎮職務犯罪預防網絡體系。鄉鎮職務犯罪預防是一項綜合性工作，其涉及面廣，需要基層社會、公民、各單位、各主管部門的共同參與，構筑社會化預防職務犯罪網絡，形成有效的約束和監督機制，才能取得實實在在的效果。然而，由于檢察機關在鄉鎮缺乏基層組織，基層檢察院與基層鄉鎮聯系的斷層越來越大，在開展職務犯罪預防工作時往往與縣級主管部門加強溝通聯系，建立預防職務犯罪網絡體系，而忽略了鄉鎮基層職務犯罪預防網絡體系的建立，雖然有些建立了鄉鎮基層職務犯罪預防網絡體系，由于檢察機關很少與這些派出機構直接面對面溝通聯系，其預防體系也形同虛設，直接束縛了基層檢察院鄉鎮預防職務犯罪工作的開展。

5.缺乏鄉鎮職務犯罪預防工作的組織及機制保障。雖然法律賦予了檢察機關具有預防職務犯罪的工作職責，但由于目前派出基層檢察室還沒有得到國家法律層面上的認可，鄉鎮職務犯罪預防工作只能由基層檢察機關來承擔。而一些偏遠地區的鄉鎮往往離基層檢察院距離較遠，而基層檢察院在鄉鎮沒有專門的鄉鎮組織及機制保障，導致基層檢察院在鄉鎮地區的職務犯罪預防工作往往顧此失彼，無法把職務犯罪預防工作的觸角延伸到每一個角落，只能在平衡各種利益的基礎上有重點、有選擇性地開展預防工作，形成了鄉鎮預防職務犯罪工作的盲區。

二、基層檢察室開展預防鄉鎮職務犯罪工作機制的構建

1.法律定位。派駐基層檢察室是基層檢察院的派出機構，是基層檢察院預防職務犯罪的觸角延伸，是新時期新階段預防職務犯罪工作理念、工作方式的新轉變，是檢察資源、檢察機制的新調整。對于上級檢察機關而言，派駐基層檢察室不具有獨立性，受派出檢察院領導。對于鄉鎮黨政機關而言，派駐基層檢察室是基層檢察機關的一部分，具有獨立性。

2.職能定位。派駐基層檢察開展鄉鎮職務犯罪預防工作職責主要包含以下幾個方面:深入鄉鎮開展預防調研工作，摸清鄉鎮易發生職務犯罪的領域和工作環節，及時向當地黨委政府提出治理對策建議或專項、專題報告;開展鄉鎮預防職務犯罪警示教育和法制宣傳工作;結合本院查辦的職務犯罪案件，配合預防部門提出預防檢察建議;督促轄區鄉鎮開展工程建設、物資采購等行賄犯罪檔案查詢工作，對轄區鄉鎮重大經濟活動、基礎設施建設管理、黨風廉政建設及其它行政執法行為進行同步監督;監督惠民政策的正確有效落實;收集與預防職務犯罪和法制宣傳教育工作有關的熱點、難點問題;收集群眾對預防職務犯罪和法制宣傳教育工作的意見和建議;開展民情社情調研，收集職務犯罪線索，開展預防職務犯罪法律咨詢等等。

3.建立制度、人員、經費長效保障機制。派駐基層檢察室在職務犯罪預防工作方面要實現科學可持續的發展，必須在制度、人員、經費上建立長效保障機制。在人員配置上，應配備具有職務犯罪預防工作經驗、有責任心和善于做群眾工作的干警負責鄉鎮職務犯罪預防日常工作，并將其工作業績納入考核指標中，形成激勵機制。在經費保障上，要對預防經費加以保障，并保證專款專用，每年編列預算，嚴格執行。

4.依托派駐基層檢察室平臺，深入鄉鎮開展預防調研。開展“走鎮街、蹲村點、進農戶”活動，采取深入農戶、街頭巷議、召開座談會等面對面、背靠背的形式，全面了解村財務管理狀況，政務、村務公開情況，尤其針對村干部履行征地拆遷、土地承包、工程建設、財務管理等職責，針對涉及農民群眾切身利益的工作，進行重點了解、專門評估，廣泛聽取群眾意見和建議。在深入調研的基礎上，認真匯總、詳細分析相關資料和信息，從制度、機制、社會、心理等多方面分析職務犯罪的發案原因及規律，增強鄉鎮職務犯罪預防工作的預見性和主動性。

5.依托檢察室平臺，協助完善基層管理制度。一是規范鄉鎮權力運行機制。對鄉鎮各項規章制度進行全面審查和清理，對與實際不符的全面廢除、對有明顯漏洞的加以完善、對不便操作的制定實施細則和配套措施重新修正，從制度層面進一步規范對人、財、物的管理，促進基層行政權力在廉潔規范的基礎上保持高效運行。二是協助完善民主理財制度。由村民選出財務監督小組，抓住“錢、權、物”三個關鍵環節，定期對村收支情況進行審核，讓村級公共權力和對公共權力的約束工作都在陽光下運行。三是協助完善工程建設聽證制度。協助鄉鎮成立招投標工作領導小組，完善工程項目招投標制度，把工程項目的監管貫穿于工程全過程，逐步實現鄉村工程建設監督的專業化，工程管理的規范化。四是協助完善決策公開制度。協助鄉鎮成立村務公開督查小組，推行民主決策和村務公開制度，尤其對公益事業建設情況、涉及群眾利益事項、群眾普遍關注的熱點等內容督促其細化公開，接受群眾監督。

6.建立“個案、系統、同步”三位一體職務犯罪預防體系。一是在個案預防方面，派駐基層檢察室在協助本院職偵部門查辦鄉鎮職務犯罪過程中，可充分利用其身處基層、了解情況的優勢，配合預防部門及時向發案單位和有關主管部門發出檢察建議，堵塞管理漏洞，幫助發案單位建章立制，并及時將發案單位的落實整改情況反饋給本院預防部門。二是在系統預防方面，派駐基層檢察室可以與鄉鎮政府和職能部門建立聯席會議制度，針對行業中容易發生職務犯罪的部位及環節，綜合分析行業職務犯罪的規律和特點，定期與鄉鎮政府及其部門加強溝通聯系，及時通報行業人員貪污、賄賂、瀆職侵權等職務犯罪的苗頭性問題，有針對性地指導鄉鎮政府和職能部門開展職務犯罪預防工作。三是在同步預防方面，派駐基層檢察室可以充分發揮自身扎根基層的優勢，對轄區鄉鎮中涉及民生、公共事業的重點工程項目實行近距離全程同步預防，對工程設備考察、材料購進等關鍵環節進行跟蹤監督，確保工程進行到哪里，預防工作就做到哪里。

7.依托派駐基層檢察室平臺，搞好鄉鎮法制宣傳和警示教育。一是大力開展預防宣傳月活動。檢察室針對全體村民，廣泛開展“送法進村”活動，通過辦學習班、出黑板報、預防圖片巡回展、分發預防宣傳“口袋書”等多種形式，全面宣傳和解讀中央精神，普及預防工作知識，提高群眾參與預防監督的自覺性和主動性。二是在檢察室專門開辟職務犯罪預防區，建設預防職務犯罪村鎮展室。與派出檢察院預防職務犯罪部門聯合行動，以預防涉農惠民領域職務犯罪為重點，通過舉辦預防職務犯罪專題講座、參觀警示教育基地和預防職務犯罪村鎮展室、觀看警示教育專題片等形式，對鄉鎮干部和村官進行警示教育，增強鄉鎮基層干部拒腐防變的能力。三是在檢察室附近沿街設置預防職務犯罪宣傳長廊，集中介紹檢察機關職能、開展典型案例釋法說理、提出涉農職務犯罪預防建議、展示預防職務犯罪平面公益廣告等。四是依托檢察室建立法制教育基地，將其確定為轄區鄉鎮干部接受廉政教育和法制教育的定點課堂，有針對性地開展一系列形式多樣、內容豐富的專項活動，尤其在節前節后要加大廉政宣傳教育的力度，切實有效地發揮警示和防范作用，全面夯實轄區鄉鎮黨風廉政建設的基礎。五是在檢察室轄區設置村級宣傳點。借助村務公開平臺，在鄉鎮各村、社區、鎮屬公司均設立村級宣傳點，選取鎮保、新農合基金、征地拆遷等領域的職務犯罪案件以案說法，定期向宣傳點贈送宣傳畫冊、工作專報，在各宣傳點巡回播放預防警示教育片，重點加強對農村基層干部開展法制和預防職務犯罪的教育宣傳，不斷增強預防工作在農村的生命力、滲透力和感染力。六是建立鎮、村兩級預防體系。一方面在鄉鎮建立預防組織。由派駐基層檢察室牽頭，在各鄉鎮建立由鄉鎮黨委書記任組長，相關領導干部任成員的鄉鎮預防職務犯罪工作領導小組，制定工作方案，定期召開聯席會議，研究鄉鎮預防職務犯罪工作中的新情況、新問題，對職務犯罪預防工作作出具體的部署和安排。另一方面，設立村級工作聯系點。在各村設立預防工作聯系點，聘請村(居)委會綜治干部擔任預防聯絡員，每季度召開一次聯絡員會議，了解存在的問題，通報工作情況，發揮預防聯絡員貼近群眾、了解基層工作的優勢，協助派駐基層檢察室開展日常預防職務犯罪宣傳。