國有煤礦企業破產中礦產所有權與采礦權的二維分離

王 亮

(西南政法大學，重慶 401120)

我國大量國有煤礦企業面臨煤炭資源枯竭、經營模式落后等嚴峻局面，長期虧損或扭虧無望，為了穩定社會經濟秩序，保障國有資產和其他債權人的合法權益，將這類企業引入破產程序勢在必行。然而，在國有煤礦企業破產程序中，破產理論與實踐嚴重滯后，對國有煤礦企業的核心資產——采礦權的財產評估難以形成統一意見，使得破產程序中國家財產與企業財產范疇糾葛不清，利益取舍難以協調，給國家和相關債權人利益造成了巨大損害。

一、國有煤礦企業公私不分的破產困境

(一)“公私不分”使國有煤礦企業財產范疇模糊化

國家公共管理職能與國家在國有煤礦企業中的投資經營權能糾纏不清，也即“公私不分”。中國煤炭資源開采利用的主體是國有煤礦企業，其由國家全額出資或控股，國有資產管理部門對煤礦企業行使完全的投資經營權能，而與此同時政府代表行政權力對煤礦企業的行為進行監管，兩種不同質的權能在民商事領域發生主體競合。政府部門究其本質仍是行政公權力的行權者，政府行政權的強制性決定了它與國有煤礦企業股權的主體重合必將嚴重沖擊公平自由的市場經濟。更何況，在現階段仍有部分未完全清理的國有煤礦企業還在繼續使用之前無償取得的采礦權，該種無償取得的采礦權按經濟體制改革之前的定性是作為國家出資而存在的，如此便出現了國家煤炭資源所有權、國家公共管理權與投資經營權三位一體的復雜局面。這些情況往往導致行政權力對企業破產程序指手畫腳或者法人財產范圍的極端模糊化，給國有煤礦企業破產的目標實現造成了巨大阻礙。

(二) 采礦權的財產價值不明晰

國家依主權享有礦產資源的所有權，其權利根本目標是在實現礦產潛在財產價值的同時保障礦產資源安全，統籌社會效果、環境影響、子孫后代等種種因素。而當前礦業權價值評估市場的標準并不能反映礦產資源的所有價值屬性，而是僅將采礦權權屬內資源總量量化為可取得的礦產品現金價值與資產價值來進行遠期評估，往往過于重視勞動和資本成本，卻選擇性忽略了環境成本等邊際成本的存在，造成了采礦權現金評估價值與資源實際價值與成本嚴重扭曲。而且煤炭資源產業中國家對采礦權的轉讓限制重重，權利尋租現象屢見不鮮，使得采礦權價值評估更加撲朔迷離。

二、國有煤炭資源所有權與采礦權的二維分離

正是由于理論上的混淆與不求甚解，才導致國有煤礦企業破產實踐中礦業權權屬不明、評估失實等困境。在當下礦業權有償取得等制度改革不斷深化的前提下，國有礦產資源所有權與采礦權的二維分離亟待實現理論突破并得到法律的確認。

(一) 國家煤炭資源所有權的公法維度分離

我們通常所說以及法律條文中關于國家礦產資源所有權的陳述，是為了適應市場經濟的深化發展而根據民法物權的基本理論在公法領域內提出的一個異質性概念，雖然在形式上具有民事權利的特征，并在民事物權領域得到一定程度的運用，但究其實際仍有著明顯的公法性質。

1.從法律文件的角度看，國家煤炭資源所有權應當是公法上的權利。我國《憲法》規定:“礦藏、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”《礦產資源法》規定:“礦產資源為國家所有，由國務院代國家行使對礦產資源的所有權。”雖然《物權法》也對礦產資源物權的概念和基本效力作出了原則性規定，但嚴格來講，以礦產資源為權利客體的礦產資源所有權是源由公法而得到確認、管理與保護的，其具體效力和內容等也多是通過公法性質的特別法進行明確的。1962 年聯合國大會通過的《關于自然資源永久主權的宣言》和1974 年通過的《建立新的國際經濟秩序的宣言》等公法文件確認了國家對其境內自然資源享有永久主權，［1］各國包括中國也都將礦產資源公有規定于憲法性文件之中。

2.國家煤炭資源所有權是一種以實現社會公共利益為目標的抽象的集合性的權利形式，具有絕對性，不被滅失，不可分割，其主體是抽象的國家政體，是一個理論上的強勢存在，它的所有權不能通過直接行使占有、使用、收益權能而具現化，而是通過所有權剝離出的探礦權與采礦權的行使方能實現其財產價值。不止如此，國家煤炭資源所有權的客體亦不是《物權法》上的“物”。作為其客體的礦產資源是一個不能被準確物化的概念群，是一種為國家所專有的禁止流通的公法上的物，不適用《物權法》關于轉讓、強制執行、商業投資等一般性規則，也不適用取得時效、先占制度。礦產資源作為公法上的物，關系國計民生，國家靜態支配并統一、有效地管理和使用，或者特許企業開發，而依照公物之上不得設定私權的基本原理，基于礦產資源所設定的國家所有權不能成為私權，以免使全民性的資源受損。［2］礦產資源所有權應當理解為公法上的支配權而不是民法上的所有權。［3］

3.從公私權利平衡與制約的社會契約的視角來看，國有煤炭資源所有權應當劃為公權力的范疇。霍布斯認為，主權者只有在作為國家公共利益的代表時才對人民的財產具有最高的所有權，如果作為私人利益的代表，那么就對人民的土地財產不具有任何權利。［4］煤炭資源是屬于全民所有的，人民將開發利用的權利集中授權于國家代為行使，而行權的政府不僅是國家公共利益的代表，同時也可扮演民事活動的平等參與者，政府兩種角色的行為范圍必須厘清，否則很可能出現公權力向民事權利領域滲透的現象，導致公權力的濫用。國家公權力有著強制性等特殊的優勢，如果將資源所有權列為私權利進入市場領域，那么不能排除出現國家利用公權力任意處分國家資源性財產以滿足其他民事主體不當利益要求的情況，損害國家和全民利益。

(二) 采礦權的私法維度分離

政治國家要實現維護公共利益的目標，僅依其自身的力量是做不到的，必須將一定的公法利益與市民社會的主體進行交換，使市民社會主體在民事活動中為社會創造價值，也即將權能由公法維度剝離而轉入私法維度。國家礦產資源所有權雖然僅有物權法中所有權其形，且在權利主體、客體以及權利內容等方面都存在難以掩飾的行權瑕疵，但這并不妨礙礦產資源所有權可以經由物權化而分離出具有民事權利性質的礦業權，并通過礦業權的行使使礦產資源所有權這種抽象的權利得以具現化。［5］由異質的行政權而生發出完整民事權能的采礦權，即是物權化的一種概念類型。

煤炭資源儲量與質量是難以完全探明的，必須經由一個人力勘察與開采的過程而使其由隱蔽性向探明價值顯化，因此國家煤炭資源所有權的經濟意義在資源未開采之前是不確定和無法量化的，也即無法以此創造財產價值，而于民事領域毫無意義。惟有將公法上絕對的資源所有權物權化，讓渡分離出民法意義上的礦業權，并將其置于民事領域和物權領域，流轉向可從事開采經營的民事主體，通過勘探開采出售礦產品實現財產收益以及通過煤炭資源資產控制和市場運作實現資產增值，國家所有的礦產資源的財產屬性才能得以顯現，抽象的國家礦產資源所有權的功能和價值也方能賴此實現。

采礦權人通過支付有償使用費用取得采礦許可證，由此獲得對權屬內具現礦產的占有使用收益處分權能，并與國家享有的礦產資源所有權相獨立。采礦權是一種民法維度的財產權，它表征著對權屬內所有礦產資源的可得收益。采礦權具有明顯的物權特征，符合物權支配性、排他性和處分性的基本要件，許多國家和地區都通過立法確認了這一點。另外，國家資源管理部門依法定程序根據相對人的申請審核批準其從事礦產資源開采活動，并頒發采礦許可證等資質文件，體現了公法上的國家礦產資源所有權在不同維度的權能分離。因而，筆者認為，采礦權應是以行政特許為存在必要條件的物權化財產權利，只要主體資質符合，它將完全獨立于國家所有權，有完善的財產收益權能，在破產法領域能夠以權屬下可得財產收益作價列入國有煤礦企業破產財產。

(三) 國家煤炭資源所有權與采礦權的二維運行

國有煤礦企業破產理論與實踐的制度完善目標，是使私權的意思自治與市場自發調節同國家必要的公權干預之間達成利益和秩序的平衡，實現公私分離。在國有煤炭資源所有權與采礦權的二維分離問題上，與當前主流的公共管理創新思潮是相通的:國家所有權由于與行政權主體重合，即使在民事領域也與民事私權處在不對等的地位，為了防止公權越位，必須劃清公私權利界限，尊重國家、集體和個人的私權利益，交付于市場機制優化調節，同時為了防止市場經濟的盲目性和自私性，政府的有機行政干預也同樣重要。

國家煤炭資源所有權剝離出物權化的采礦權的過程，是國家行使公權力的維度。由于礦產資源歸全民所有，影響著整個群體的生存與發展，卻又具有稀缺性、不可再生性等特征，國家作為社會公眾利益的代表勢必運用強勢地位保證其合理開發與永續利用的價值實現。《憲法》、《礦產資源法》等法律法規，實際上構成了一套礦產資源保護法體系，這是公權力對采礦權取得履行管理職能的法律依據，也是具體實現。國家嚴格采礦權獲取的準入許可條件，限制煤炭資源開采的主要經濟組織為國有的煤礦企業，對違法違規操作的情形給予法律制裁，以此實現對國有礦產資源的宏觀保護，這既是宏觀調控的應有之義，也是國家資源安全的重要保障。

在國有煤礦企業行使采礦權能的私法維度中，必須厘清國家公共管理職能與國家享有的股東權利的關系。在民商事領域中，市場機制與價值規律無疑起著舉足輕重的作用，無論在日常煤炭開采經營活動中，還是破產程序對采礦權的處分中，都應對采礦權人賦予最大的法人自由度，遵循公司法等法律法規的一般規定。采礦權既已進入民事領域，為企業所占有使用收益，則國家只得對其危害公益的行為加以規制，而不得對企業正常財產運作指手畫腳。享有完全的權利，則必然承擔相對的義務，在國有煤礦企業瀕臨破產之際，應當對采礦權預期可得全部財產收益進行評估，并完全列入破產財產，而不能以國家煤炭資源所有權這一公法上的控制權為借口規避責任。

三、國有煤炭資源所有權與采礦權制度的二維分離

在資源所有權與采礦權二維分離理論指導之下，礦業權有償取得制度在邏輯上是有瑕疵的。天然生成的煤炭資源在未開采加工之前，并沒有人類勞動的凝結，如果僅以此推斷，國家依主權享有的礦產資源所有權其客體沒有任何價值，而以煤炭資源為載體的開采加工出售等行為才能產生經濟價值，如此看來國家以出讓理論上無價值的礦業權能換取對價是有違公平的，這也與國家利用資源發展社會經濟和保護人民權益的初衷相悖離。而且，國有煤礦企業有償取得原歸于國家所有的采礦權實質上構成了主體的重疊，有違商法的基本原則。

國家收取礦產資源使用費和資源稅等稅費，實質上應確定為具有明顯行政性的管理費用，而非基于物權轉讓行為所取得的對價。第一，國家享有經營收益權的國有煤礦企業的生產經營活動獲得經濟收益構成國家財政收入的組成部分，再加上靈活征收資源稅費等可有效彌補在采礦權二維分離過程中產生的環境、社會成本損益以及煤炭市場價格波動造成的煤炭產品價值損耗，國家煤炭資源所有權的收益權能完全可以具現。第二，國家通過多項財政稅收政策等國家強制手段調控市場，其所為是公共管理職能的體現，因而，“有償使用”這一民事法律性質的詞匯不能準確概括這一階段國家征收費用的實質，而應明確煤炭資源使用費與其他資源稅費一起構成國家調節煤炭市場的財政稅收手段，同理采礦權有償取得的收費標準也應當剔除考慮權屬內資源可得經濟價值的因素。如此，便可無障礙的將采礦權的財產屬性與國家煤炭資源所有權剝離，在不考慮公法上利益的前提下達到價值評估理論上的最大真實性。

［1］劉 欣.礦業權解析與規劃［M］.北京:法律出版社，2011.

［2］高富平.物權法原論［M］.北京:中國法制出版社，2001.

［3］［日］美濃部達吉.公法與私法［M］.黃馮明，譯.北京:中國政法大學出版社，2003.

［4］徐大同.西方政治思想史［M］.天津:天津教育出版社，2002.

［5］劉 欣.礦業權解析與規劃［M］.北京:法律出版社，2011.