刑事訴訟中指定管轄若干問題探討

汪 睿

(西安政治學院，陜西 西安 710068)

指定管轄是審判管轄中裁定管轄的一種情形，是相對于法定管轄而言的。規定指定管轄制度是基于司法實踐中存在管轄范圍和權限不明或有爭議，或者是有管轄權的公安機關、檢察院和法院無法或不宜行使管轄權的情形。根據刑事訴訟法的規定，指定管轄包括兩種情形:一是上級法院指定下級法院審判管轄不明的案件;二是必要時上級法院指定下級法院將案件移送其他法院審判。由于刑事訴訟法對于指定管轄的規定過于粗略，比如對于刑事訴訟中指定管轄應遵循的原則，產生指定管轄的事由等，都沒有加以明確，因此，為了有效解決刑事司法實踐中案件管轄沖突問題，公檢法機關均作了進一步的規定:一是對于管轄無法確定的刑事訴訟，可以通過協商確定管轄。經協商仍有爭議的，由共同的上級機關指定管轄。二是對上級檢察院在必要時將本院管轄的國家工作人員職務犯罪案件交由下級檢察院偵查，可理解為指定管轄的一種:對在由犯罪嫌疑人工作單位所在地之外的其他人民檢察院管轄更為適宜的情況下，由其他檢察院管轄，也可理解為指定管轄的一種。因為非經指定管轄程序，就無法確定應由誰來作出是否“更為適宜”的判斷，也無法確定應由誰來實施管轄。三是有管轄權的人民法院因案件涉及本院院長需要回避等原因不宜行使管轄權的，上一級人民法院也可以指定管轄。

一、刑事訴訟中指定管轄存在的問題及危害性

1.刑事案件指定管轄相關規定滯后、錯位。上述關于指定管轄的規定分別存在于法律、司法解釋、部門規章中，即審判指定管轄由法律規定，偵查指定管轄由司法解釋和部門規章規定，公訴指定管轄由司法解釋規定。由于刑事訴訟法只規定了審判指定管轄，嚴格地說，只有法院可以指定管轄案件。這顯然與司法實踐脫節，因為有許多案件在偵查或公訴環節就需要介入指定管轄。由于刑事訴訟法沒有關于偵查指定管轄和公訴指定管轄的規定，因此，偵查指定管轄和公訴指定管轄處于無法可依的狀態，為解決司法實踐需要，只好由相關部門以司法解釋和部門規章進行規定。這表明:刑事訴訟法只規定審判指定管轄沒有規定偵查指定管轄和公訴指定管轄，指定管轄規定滯后;和審判指定管轄相比，偵查指定管轄由部門規章和司法解釋規定，從而導致管轄權來源不盡合法。

2.指定管轄適用的隨意性較大。具體表現在以下三個方面:一是啟動的隨意性較大。哪些案件、何種緣由可以啟動指定程序改變案件管轄，法律沒有做任何規定。受此限制，“兩高”司法解釋及公安部規章只能籠統規定“必要時”或“情況特殊”。二是指定管轄中確定管轄單位的隨意性較大。改變管轄后的案件承接單位如何確定，沒有任何法律和司法解釋做出規定。一般認為，承接單位應當是有能力，較能保證公正、有效處理案件的地區司法單位。但保證公正與有效處理案件的具體標準如何評價和掌握，有較大隨意性。三是指定管轄中程序處理的隨意性較大。首先是由誰指定的問題。這主要是指必須由上級機關指定還是也可以由上級機關的相關部門指定缺乏明確規范。如公安機關的指定管轄，雖然一般認為“上級公安機關”指定是指具有獨立執法主體地位的公安部、公安廳、局，還是其他，法律規定并不明確。其次是確定被指定主體的方式和程序不規范。上級機關指定管轄，是應逐級指定還是可以越級指定，應直接確定案件承辦單位。

3.司法審查功能減弱，妨礙訴訟公正。通過指定管轄交辦案件，交給誰，不交給誰，大有文章可做。由于多數的職務犯罪案件、經濟犯罪案件的管轄既有名又有利，因此交給誰辦既體現上級信任，又有其他利益伴隨。而由于指定管轄的不規范與隨意性，交辦案件的司法審查功能被進一步削弱。被指定管轄的司法機關，通常只能在上級交辦案件單位確定的基本框架不動的情況下，做局部性、技術性的調整。對交辦案件，讓交辦的上級單位滿意，往往是重要的甚至是主要的辦案目標。如果不滿意或者不甚滿意，辦案單位就辜負了上級的期望，不僅上級機關對此案產生負面評價，而且以后要接受交辦案件也基本不可能。這種情況下，如果辦案單位一味“眼睛向上”，交辦后的訴訟程序將喪失任何實質性功能，而成為實現上級交辦單位意圖的工具。

4.妨礙公民權益，損害司法公信力。交辦案件的司法審查功能減弱，妨礙司法公正，往往直接損害公民尤其是犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。另一方面，由于公民的管轄異議權、指定管轄申請權得不到制度保障與實踐尊重，也使司法公正受到損害。首先，妨礙了公民應當具有的程序權利的實現。因為，管轄異議與回避申請權作為程序權利，是公正審判權的重要內容。其次，程序的不公正通常導致案件實體處理的不公正。任何人不能充當自己案件的法官，利益無涉才能公正司法，而辦案單位諸多涉及自身的利益考量，常常不可避免地影響案件的實體處理。再次，妨礙實現“看得見的公正”，導致對司法公信力的損害，程序不公所帶來的社會質疑都影響了法律的社會公信力。

5.有違基本法理，損害法治原則。案件管轄是體現程序公正并直接影響實體公正及辦案效率的重大程序問題，其決定必須有法律依據，并嚴格按照法律程序進行。指定管轄的隨意性，以及偵查機關在缺乏法律依據的情況下實施指定管轄，不符合程序法定原則，有害于法治建設。程序法定原則在管轄問題上的重要體現，是“法定法官”的原則和精神。即，任何案件在確定管轄法院或法官時，必須有一套符合正當法律程序并保障人民基本程序權利的合理機制，通過這一具有可預測性的機制，來防止當權者以其權力恣意地操縱司法，防止其在特定案件中安排合乎自己心意的法官以損害司法公正、侵害民眾權益。“法定法官”也是司法獨立原則在司法主體確定問題上的必然要求，是聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第十四條關于合格法庭獨立審判原則的具體體現，同時也是實現該原則的保障條件。其基本精神為實行法治的各國普遍確認并遵循。在有的國家，“法定法官”被確立為憲法原則。

6.增加訴訟成本，妨礙訴訟效率。刑事訴訟法的地域管轄制度，在相當程度上是按司法效率和訴訟經濟的要求設定的。指定管轄，通常是由非犯罪地或居所地公安司法機關實施管轄，不可避免地提高訴訟成本。如果說為了有效地懲治腐敗、打擊犯罪以及實現司法公正需要付出一定的代價，那么是利大于弊。但是過多地指定管轄，舍近求遠，則可能導致利弊關系的翻轉。而且案件協調及各訴訟環節的銜接時有困難，也影響訴訟效率。

二、我國刑事案件指定管轄制度的完善

1.明確指定管轄的原則和適用范圍。刑事案件指定管轄制度，是為了適應因案件管轄范圍和權限不明或有爭議，以及公檢法機關無法或不宜行使管轄權等情形的特殊需要而設立的，是對刑事案件法定管轄制度的一種必要補充。但與此同時，指定管轄也意味著異地管轄，遠離犯罪地，不便于調查取證，不利于核實證據，不利于證人出庭作證。因此，過多的指定管轄，不符合訴訟公正和效率的原則，勢必破壞正常的訴訟秩序。追求司法公正，首要的是要按照設計某項司法制度的本意去實施該項制度。對刑事案件管轄，必須強調法定管轄的原則，指定管轄僅僅是作為例外。為了正確、合理地運行指定管轄制度，一方面，立法上應該對指定管轄的原則和適用范圍有所明確和限定，防止因立法過于原則或彈性過大而給執法辦案機關留下過大的自由裁量空間，并最終導致指定管轄權的濫用。另一方面，執法辦案機關要加強自我約束，堅持公正辦案，克服利益驅動因素，防止和避免為了迫使下級機關執行自己的意圖而行使指定管轄權。

2.明確公檢法機關指定管轄權及法律效力。我國刑事訴訟法較好地解決了公檢法機關按照職能管轄刑事案件的分工，缺陷是其側重規定審判管轄，而忽略了公檢法機關各自不同的刑事案件管轄的特點和實際需要。依據現有規定，一般只有在確定了審判管轄的基礎上，才能確定公安機關和檢察機關對刑事案件的管轄。這種立法上的缺陷，給公檢法機關指定管轄的司法實踐造成了一定程度的混亂。就確立刑事案件指定管轄制度的意義和必要性而言，指定管轄應該建立在這樣的基礎之上:首先，必須承認在偵查、起訴和審判的各個階段，都會產生對案件指定管轄的現實需要。在某些情況下，甚至非經指定管轄，訴訟將無法啟動和順利進行。其次，必須承認公檢法機關在各自的案件管轄范圍和權限之內，依據相同的法律原則，均可指定管轄，并具有同樣的約束力。

3.建立指定管轄異議制度。案件管轄是訴訟中首先需要解決的程序問題。在民事訴訟和行政訴訟中，當事人依法享有一定的意志自由。反映在案件管轄上，法律除了在上下級人民法院和同級人民法院之間就一審民事案件和行政案件的管轄進行分工以外，還賦予當事人對管轄法院享有一定的自由選擇權。與此不同，刑事訴訟主要是體現國家意志和公權力的強制性質，因而刑事訴訟中有關案件管轄的規定，僅僅是在公檢法機關之間就管轄范圍和權限進行分工。對指定管轄，無論是檢察機關，還是案件當事人，都不能提出異議。但是，借鑒其他國家的經驗，為維護刑事訴訟的客觀公正性，法律有必要賦予檢察機關和案件當事人指定管轄異議權。指定管轄異議，可視為一項與檢察機關的法律監督職責和當事人提出回避的權利相聯系的制度，對于維護刑事訴訟的客觀公正性，尊重和保護當事人的合法權益，具有十分重要的意義。其應當包括兩個方面的內容:一是公安機關和人民法院指定管轄，要接受檢察機關的法律監督;二是公檢法機關在依法行使指定管轄權過程中或之后，要告知案件當事人并聽取其意見，以求公開公正。在違反法律規定指定管轄或指定管轄明顯不當的情況下，檢察機關和案件當事人可在一定期限內提出異議。已經判決的，可視為程序上嚴重違法，已進行的訴訟歸于無效。

4.刑事案件指定管轄的規范化。為了規范刑事案件特別是職務犯罪案件的指定管轄工作，避免司法實踐中的混亂造成不合理的延長犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限，同時也為了節約司法資源，公檢法機關應加強對指定管轄實踐中的情況和問題進行專門的調查和研究，并對指定管轄的啟動程序、所采用的方式和形式、指定管轄決定下達的途徑和案件移送等方面的問題協商一致，作出統一的規定。

［1］周常志.刑事案件指定管轄制度的完善［J］.人民檢察，2008(3).

［2］龍宗智.刑事訴訟指定管轄制度之完善［J］.法學研究，2012(4).

［3］吳志良.對刑事案件指定管轄制度的思考［J］.中國檢察官，2010(4).