社區(qū)管理和服務體制的創(chuàng)新探索——以泉州市為例

謝利文

（中共泉州市委黨校 福建 泉州 362000）

社區(qū)管理和服務體制是指社區(qū)管理和服務主體各方的組織結構、職權劃分、運行方式、協(xié)調(diào)機制、管理制度的總和。社區(qū)管理和服務體制的研究是在我國經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型背景下提出的一項重大課題。選擇一個好的社區(qū)管理和服務模式將直接影響到整個社區(qū)管理的效率、直接影響到整個社區(qū)管理的運作成本，科學合理的管理模式有利于建設良好的社區(qū)環(huán)境，增進社區(qū)居民的身心健康，形成和諧的社區(qū)氛圍。

隨著基層民主政治的建設和社會的充分發(fā)育，泉州市原有的社區(qū)管理和服務體制逐步顯現(xiàn)出對經(jīng)濟社會變化的不適應，主要表現(xiàn)在：1.社區(qū)建設的行政化特征與社區(qū)管理自治化、社會化要求不相適應；2.政府面向社區(qū)的行政服務“條條”推進與社區(qū)自然形成的“塊塊”管理不相適應。建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務體制，成為新形勢下推進社區(qū)建設的重要突破口。

本文主張退進并重的改革：一方面，理順關系、明確職責，剝離社區(qū)居（村）委會行政事務、完善社區(qū)基本功能，推進基層民主自治；另一方面，通過政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權、重心下移，健全政府在社區(qū)的神經(jīng)末梢，推進基層政權的建設。最終構建一個以社區(qū)黨委為核心，以社區(qū)服務中心（站）為平臺，社區(qū)工作站負責行政事務，社區(qū)居（村）委會負責社區(qū)自治，“一委、一站、一居（村）、一中心”互相協(xié)作、共生共榮，社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務體制。

一、突出自治，重心下移，實現(xiàn)社區(qū)管理結構扁平化

作為基層群眾性自治組織的社區(qū)居（村）委會，目前承擔著過重的行政事務，其中大部分工作屬于行政攤派，不少居（村）委會在人、財、物等資源供給捉襟見肘的狀態(tài)下疲于應付，這一狀態(tài)不僅破壞了法律賦予居（村）委會的相對獨立性，同時，基層政府行政執(zhí)行力也面臨考驗。建議通過推進社區(qū)管理結構扁平化改革，還原社區(qū)居（村）委會自治組織作用，促進基礎民主自治。具體做法包括以下四個環(huán)節(jié)：

1.梳理各項事務，改變街道辦事處“全能”處境。所謂“下改上不改，改了也白改”。若要擺正社區(qū)居（村）委會位置，首先要擺正街道辦事處的位置。依據(jù)《街道辦事處組織條例》，街道辦被賦予三項任務：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關居民工作的交辦事項；指導居民委員會的工作；反映居民的意見和要求。應該通過上解、下放、整合、轉(zhuǎn)移、取消等途徑，依法梳理街道辦各項事務，即上解屬于市區(qū)的工作事項；下放應由社區(qū)自治的事項；整合來自不同職能部門的同類事項；轉(zhuǎn)移可以通過委托合同、服務外包等方式完成的事項；取消不適應當前經(jīng)濟社會的各類行政事項。

2.切實落實社區(qū)工作“準入制”，擺正居（村）委會位置。2008年泉州市在全市范圍成立各級和諧社區(qū)建設工作領導小組，在此基礎上，全面推行行政事務進入社區(qū)“準入制”。但是，這一措施并沒有顯著改觀居（村）委會角色錯位現(xiàn)象。建議大膽探索與創(chuàng)新社區(qū)工作“準入制”的事中把關和事后問責機制。一要從權責配置上理順指導與協(xié)助關系，將居（村）委會的人事考核權、經(jīng)費管理權從街道辦事處轉(zhuǎn)移出來，交由縣、市區(qū)級社區(qū)建設工作領導小組管理；二要落實信息公開制度，必須及時公開社區(qū)工作“準入通知書”，及時公開各行政職能部門與居（村）委會簽訂委托合同的執(zhí)行、經(jīng)費轉(zhuǎn)移及使用情況，廣泛接受監(jiān)督。此外，居（村）委會在逐步退出“越位”領域的同時，應該有計劃、分步驟地進入“缺位”領域。積極推行居（村）委會服務承諾制，即根據(jù)社區(qū)群眾實際需求，明確社區(qū)服務的內(nèi)容、標準、渠道和時限，并向全體居（村）民公開承諾，切實滿足社區(qū)居（村）民多樣化、個性化的服務需求。

3.創(chuàng)新“居站分設”制，推動街道辦事處行政重心下移。“居站分設”就是指為了確保居（村）委會從行政事務逐步退出，確保被剝離的行政事務在社區(qū)得以順利執(zhí)行，政府在社區(qū)發(fā)展屬于自己的“腿”——社區(qū)工作站，并與居（村）委會各司其職，協(xié)作共榮。2005年民政部基層政權和社區(qū)建設司在《社區(qū)工作站設置模式研究報告》中，將社區(qū)工作站歸納成四種模式，即分設模式、下屬模式、條屬模式和專干模式。在此之后一些地方進行了三位一體、街道改社區(qū)、撤銷街道等模式的創(chuàng)新。“社區(qū)工作站”這一環(huán)節(jié)是實現(xiàn)“政社分離”、實現(xiàn)社區(qū)管理結構扁平化的關鍵環(huán)節(jié)，是社區(qū)居（村）委會行政事務剝離后的最終落腳處。基于對各地模式創(chuàng)新的優(yōu)劣分析，以及基于對泉州實際情況的深入調(diào)研，建議推行“虛化街道辦事處，充實社區(qū)工作站”的改革，即街道辦事處除保留必不可少的職能科室，所有成員分片下駐到社區(qū)，充實社區(qū)工作站，每個成員身兼街道辦與工作站的職責，保留街道辦編制和工資福利待遇。虛化街道充實社區(qū)的改革，不僅較易操作，而且實行成本低，近年來，在全市開展的大學生村官、社區(qū)工作者隊伍的培育，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村的實踐，為推進改革提供了支持。從長遠發(fā)展分析，充實社區(qū)工作站力量，最終撤銷街道辦，是行政重心下移的必然趨勢。

4.構筑服務平臺，推行政府行政服務一竿子到底。《泉州市社區(qū)服務中心（站）設施建設標準》和《泉州市社區(qū)服務中心（站）管理制度》的出臺將有力推動泉州市社區(qū)服務中心的建設。依托社區(qū)服務中心平臺，市、區(qū)政府面向社區(qū)的管理與服務可以一竿子到底、下沉到社區(qū)，傳統(tǒng)“市—區(qū)—街道—社區(qū)居委會”四級管理可以優(yōu)化為“市—區(qū)—社區(qū)服務中心（站）”三級管理，有效精簡管理層級，提高行政效率，也方便了社區(qū)群眾。社區(qū)服務中心（站）可以根據(jù)實際需要有彈性地設置民政、勞動就業(yè)、城市管理、計生衛(wèi)生、社會治安等“一站式”服務窗口。社區(qū)服務中心（站）管理人員建議從社區(qū)工作站成員中產(chǎn)生。

二、拓寬領域，多元格局，實現(xiàn)社區(qū)服務體系立體化

社區(qū)服務體系立體化旨在適應社區(qū)服務需求日益多樣化、個性化的需要，社區(qū)服務供給主體由相對單一的行政供給向多元化供給格局轉(zhuǎn)變，在原有行政化機制的基礎上，結合社會化機制，引入市場化機制，三種機制互相協(xié)調(diào)、互相補充，共同推進社區(qū)服務的發(fā)展。

1.培育社區(qū)中介組織，實現(xiàn)社區(qū)服務供給主體多元化。社區(qū)中介組織包括社區(qū)慈善組織，老年人協(xié)會、婦女協(xié)會、殘疾人協(xié)會、就業(yè)服務、社會救助等非營利協(xié)會社團，以及鄰里互助組、歌舞隊等各種娛樂型、服務型、公益型民間組織，是實現(xiàn)“小政府，大服務”的重要載體。社區(qū)服務的內(nèi)容相當繁多，不可能每一項服務都由行政職能部門提供，“政府辦社區(qū)”不僅會導致行政機構臃腫、效率低下，而且還會擠占社區(qū)中介組織的發(fā)展空間。實現(xiàn)社區(qū)服務供給主體多元化就是將政府管不了、管不好的公共事務轉(zhuǎn)交社區(qū)中介組織承擔，或者引入競爭機制，通過市場化經(jīng)營來完成。培育社區(qū)中介組織，一方面要切實落實扶持政策，如簡化注冊、資金支持、場地供給優(yōu)先等；另一方面，可以探索諸如服務外包等方式，達成多方共贏。比如駐區(qū)單位綠化服務，可以由駐區(qū)單位制定詳細的項目承包責任書，規(guī)定各方的權責利，然后發(fā)包給有能力承擔的物業(yè)公司，或社區(qū)組織、居民，并由駐區(qū)單位組織群眾評議。這樣既可把駐區(qū)單位從公共事務中解脫出來，又可以在居民和單位的監(jiān)督下，提高服務質(zhì)量，降低服務成本，還可以增加就業(yè)崗位，扶持社區(qū)中介組織。

2.拓寬社區(qū)服務領域，實現(xiàn)社區(qū)服務內(nèi)容多樣化。狹義的社區(qū)服務是指介于行政服務與市場服務之間的服務，當前的社區(qū)服務存在越位與缺位并存的問題：一是多數(shù)社區(qū)的服務以政府各職能部門安排為主，承擔著諸如計生、綜治、平安建設、人口普查、征兵等公共服務事項；二是部分社區(qū)將市場可以提供的服務列入社區(qū)服務內(nèi)容。三是居民大量需要的家政、養(yǎng)老、托幼、保健、娛樂等便民利民為民的服務還很欠缺。實現(xiàn)社區(qū)服務內(nèi)容多樣化，首先要糾正社區(qū)服務的錯位問題，在剝離行政服務同時，注意將市場可以提供的服務歸還市場，依據(jù)《居委會組織法》等關于社區(qū)服務內(nèi)容的規(guī)定，加大社區(qū)服務的供給力度，最終實現(xiàn)在社區(qū)層面上的行政服務、社區(qū)服務、市場服務，廣義社區(qū)服務的共同繁榮。其次要充分利用社區(qū)資源、挖掘社區(qū)潛力，因地制宜創(chuàng)新并豐富社區(qū)服務的內(nèi)容。農(nóng)村社區(qū)要積極探索農(nóng)業(yè)技術服務、農(nóng)耕服務等特色服務，比如永春縣東關鎮(zhèn)東關村的“冬瓜協(xié)會”為瓜農(nóng)們謀得了實惠；城市社區(qū)要抓住城鎮(zhèn)化機遇，盤活集體資產(chǎn)造福社區(qū)居民，比如晉江陽光社區(qū)，走出了以集體經(jīng)濟帶領群眾共同致富的“陽光模式”。

3.推進社區(qū)信息化建設，實現(xiàn)社區(qū)服務手段現(xiàn)代化。社區(qū)信息化建設是提升社區(qū)管理和服務水平，增強政府各部門協(xié)同能力，促進社區(qū)居民自治能力，改善服務質(zhì)量，方便居民生活的重要手段。《福建省社區(qū)信息化建設指導意見》指出要堅持因地制宜，突出應用，實現(xiàn)社區(qū)信息化可持續(xù)發(fā)展。泉州“世紀之村”的藍田模式為社區(qū)信息化建設積累了成功的經(jīng)驗，以此為契機，積極推進泉州社區(qū)信息化建設從試點突破向全面覆蓋發(fā)展。積極探索與電信、IBM等公司聯(lián)合之路，整合政府、電信及社會各方資源，以社區(qū)服務平臺為中心，結合手機、電話、電視、電腦等服務通道，搭建市、縣（市、區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級聯(lián)動的“泉州社區(qū)便民服務平臺”；積極探索開設“社區(qū)便民服務熱線”，開通“電話平安聯(lián)防”和“全球眼”等服務，多渠道推進社區(qū)信息化建設。

三、社會參與，橫向協(xié)調(diào)，實現(xiàn)社區(qū)運行機制社會化

社區(qū)建設是在黨和政府領導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，社會化是社區(qū)建設本質(zhì)特征。提高社會廣泛參與程度，深度挖掘“共駐共建”、“資源共享”的內(nèi)涵與外延，在社區(qū)層面形成“小政府、大社會”格局，必須全方位促進社區(qū)運行機制社會化：

1.建立健全社區(qū)居民參與機制。在社區(qū)成員之間提倡互助和奉獻精神，培養(yǎng)對社區(qū)的認同感、歸屬感，通過鄰里互助、志愿者服務，營造人際和諧的社區(qū)關系。一是要挖掘和保護社區(qū)群眾的參與意愿和參與積極性。對那些群眾關心、關注的，與居民群眾切身利益相關的一些事務，要廣泛地吸收居民群眾參加。二是要注意提供參與的渠道和機會，比如定期組織志愿者服務活動，把從事志愿服務作為居民的義務和良好的道德風尚來提倡。三是要注意參與的效果，對于社區(qū)居民提出的意見一定要認真對待，并及時給予解決和答復。

2.探索創(chuàng)新社區(qū)組織協(xié)作機制。社區(qū)組織的豐富與繁榮是社區(qū)發(fā)展的重要標志，蓬勃興起的中介、社團等社區(qū)組織正逐步承擔起行政組織無法有效提供的社會服務功能。社區(qū)管理一方面要大力促進社區(qū)組織向著專能化和多樣化方向發(fā)展，另一方面要正確估計社區(qū)協(xié)同共治的難度和復雜程度，積極構建靈活機動的社區(qū)組織協(xié)作機制。泉州豐澤區(qū)“一個核心、四位一體”的社區(qū)運作模式，有效協(xié)調(diào)整合諸如物業(yè)管理公司、業(yè)主大會等新生社區(qū)關系，值得推介與參照。具體做法：根據(jù)社區(qū)組織資源的構成特點，因地制宜，探索緊密結合型、聯(lián)席會議型、依托管理型等多種靈活的組織形式，推行以社區(qū)黨組織為領導核心，以社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司為一體的社區(qū)管理模式。

3.建設完善駐區(qū)單位共建機制。民政部《社區(qū)建設意見》指出：充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)機關、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)組織等一切力量廣泛參與社區(qū)建設，最大限度地實現(xiàn)社區(qū)資源的共有、共享，營造共駐社區(qū)、共建社區(qū)的良好氛圍。構建“共駐共建”的長效機制：一是要建立“聯(lián)動機制”，即黨建工作聯(lián)創(chuàng)、思想工作聯(lián)動、社會治安聯(lián)防、公益事業(yè)聯(lián)辦、環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)抓、文體活動聯(lián)歡、服務設施聯(lián)建等機制；二是要完善“共建制度”，即簽訂共駐共建協(xié)議書制度、實行共駐共建承諾制、建立聯(lián)席會議制度；三要是搭建“活動平臺”，即共駐共建的活動平臺，比如開展駐區(qū)單位每年至少為社區(qū)辦一件實事等活動。此外，要加強輿論宣傳工作，通過懸掛條幅、張貼標語等形式，大力宣傳共駐共建的工作意義、內(nèi)容、形式，爭取社區(qū)各界理解和支持。

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