完善中國城市最低生活保障制度的思考

馬君昭

（平頂山學院 河南 平頂山 467000）

城市最低生活保障制度做為社會保障體系的重要組成部分，直接關系到國家穩定定和社會和諧。尤其是目前，隨著中國市場經濟的完善和改革的縱深發展，中國社會也進入了社會轉型期和社會矛盾的突發期。因此，完善城市最低生活保障制度無論是對于構建一道保護市場競爭中弱勢群體的“安全網”，或是對于實現弱勢群體的社會權利均有積極的促進作用。雖然自1993年城市最低生活保障制度開始實施到現在取得了顯著的社會效果，但是還存在許多問題，需要不斷探索完善。

一、城市最低生活保障制度的理論基礎

1.公平:實現弱勢群體社會權利基本價值取向

公平與自由、效率一直被視為人類社會所追求的價值理想，但是與自由、效率所追求的價值相比較而言，在社會權利這一領域，公平具有更為根本的地位。美國哈佛大學教授約翰·羅爾斯在作為公平的正義的論述中寫道，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”[1]。公平作為一個社會范疇，主要是解決社會資源分配中個人的權利。關于如何對社會資源進行分配，羅爾斯提出兩條社會?公正原則：一是平等原則，即每個人應該在社會中享有平等的社會權利；二是差別原則，即如果不得不產生某種不平等的話，這種不平等應該有利于境遇最差的人們的利益。[2]這體現了對弱勢群體的保護和對實質平等的強烈關懷，它要求政府制定的公共政策都不得違背社會公平。

因此，公平不但是評價人與人之間涉及利益分配的社會關系的價值尺度、是平等與效率的協調與制衡，而且也是現代公共政策所追求的根本價值目標。戴維·伊斯頓認為公共政策就是對全社會的價值作權威性的分配，公共政策的實質是政府對社會利益進行分配，它具有公共性、權威性和合法性。公共政策的公共性、權威性及合法性等本質蘊涵公平理念，要充分發揮公共政策的功能必須以公平為前提。因此公平作為公共政策的根本價值取向，是公共政策的內在要求。

最低生活保障制度做為適用于弱勢群體的一項公共政策，本應體現公平。其實質是政府通過轉移支付，對社會收入進行二次分配，以避免市場競爭中的“馬太效應”的出現，實現社會公平。經濟學上的“木桶效應”原理也告訴我們：水的外溢并不取決于木桶上最長的木板，而取決于最短的木板。與此形象的比喻類似，社會風險最容易在承受力最低的弱勢群體身上爆發。另外，最低生活保障制度有明顯的正外部效應，不僅在經濟上，可以刺激內需，擴大就業，而且在政治上，有利于弱化矛盾，促進社會和諧。因此，保障弱勢群體社會權利的最低生活保障制度必須以公平作為價值取向。

2.政府:實現弱勢群體社會權利的責任主體

在實現弱勢群體社會權利問題上，政府角色是責任主體，但其是什么原因導致它必須扮演這樣的角色呢？

首先，最低生活保障制度本質是政府通過轉移支付，對弱勢群體進行政策傾斜，實現社會公平。最低生活保障制度從基本屬性上看，是一種準公共物品。由于經濟發展，技術或規模經濟的影響，私人提供者沒有供給這些物品的源動力，所以客觀上必須由政府來提供。另外，政府供給準公共物品首先具備市場供給不可比擬的優勢，政府可以憑借其政治權力，通過強制性的稅收來解決非排他性和非競爭性的問題[3]。因為最低生活保障制度的正外部溢出不但對弱勢群體有益，而且惠及全社會所有階層，最終的收益是全社會的，所以在這個意義上，稅收可以被看作是供給公共物品的“價格”，從而克服了公共物品供給中的免費搭車行為。

其次，政府職能是政府做為責任主體的必然選擇。政府的一般目標是為所有公民提供生存、穩定以及經濟的和社會的福利[4]。最低生活保障是政府社會保障政策的核心內容之一，是政府不可回避的職責和任務。在上世紀末，世界銀行發布的《1997年世界發展報告：變革中的政府》也明確指出指出：“政府的首要任務是讓人們擁有基本權利，包括建立法治，維護公正的政策環境，保持宏觀經濟的穩定，提供基本的社會服務和基礎設施，保護弱勢群體，保護環境等。”因此，關注民生，解決好弱勢群體的社會權利是政府履行管理職能的一項基本任務。

最后，“市場失靈”是政府做為責任主體的客觀要求。自由主義政府論者認為管得最少的政府就是好政府，市場是最有效的配給機制，政府只需做為“守夜人”盡可能的少干預市場的運行。然而市場也不是包治百病的妙藥，單純的市場競爭勢必會造成優勝劣汰，貧富不均。凱恩斯的國家干預思想認為，市場并不具備自我調劑的功能，國家干預才是市場調節機制的唯一補救。[5]由于中國改革開放以來相應的社會保障制度建設落后，弱勢群體社會權利才成為社會密切關注的問題，解決的路徑是要求政府對弱勢群體作出制度安排，最直接的途徑是向弱勢群體提供最低生活保障。

3.立法:實現弱勢群體社會權利的制度保障

制度具有強制性和相對穩定性的特點。法律作為制度的一種，也具有強制性和相對穩定性的特點。法律存在于人類社會的方方面面和人們的生活息息息相關，它規范這人們的行為，使社會按照既定的軌道進行。

對弱勢群體社會權利而言，正是因為法律具有強制性和相對穩定性的特點，制定最低生活保障法可以保障實現他們當前以及未來的權利。建立最低生活保障法不僅能促進政府由人治走向法治，而且使相關主體有了明確的預期，確保弱勢群體社會權利順利實施。縱觀國外市場經濟成熟國家的社會保障發展歷程，可以看出為解決弱勢群體的社會權利問題，政府都在法律的供給上扮演著重要的角色。

1997年以來中央政府為管理城市低保所頒布的相關文件有，《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997）、《城市居民最低生活保障條例》（1999）、《關于建立城市醫療救助制度有關事項的通知》（2003）；同年，民政部與教育部聯合發出《關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工科的通知》等等。因此，目前我國對低保的管理主要靠行政手段進行保障，還沒有相關的法律，完善城市最低生活保障的相關法律應是政府制度供給的未來方向。

二、當前中國城市最低生活保障制度執行中的突出問題

1.認定低保對象的操作困難

條例第二條規定：“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。”由此可知，低保對象的認定主要以家庭收入多少為依據的，然而隨著中國經濟體制的轉變，城市居民的收入呈現多元化的趨勢。城鎮居民以前主要是工資收入，但是工資收入從近年來的發展趨勢來看，是逐年下降的。2008年工資性收入占整個收入比例的66.2%，比2000年降低5個百分點，經營、財產性收入比例上升，成為居民收入增長的亮點。[6]因此，除了顯性收入外還可能存在大量的隱性收入，這不僅會使應保未保、騙保等現象的發生，而且必然會使管理成本增加。譬如：湖北省黃石市一名民政干部告訴記者，“這類規定讓我們很難執行，因為我們很難調查清楚這家人的實際收入是多少，是否有隱性收入，比如是否在炒股，存款有多少。”

為了解決這樣的問題，各地在操作上采用了核定支出的辦法。北京市規定低保戶不能養狗；在重慶市，低保戶不能擁有空調；黑龍江省哈爾濱市規定養高檔寵物、孩子在中小學自費擇校就讀者，均不能享受低保。據統計，我國2007年城市低保覆蓋人口已達2271萬人。隨著低保隊伍的壯大，核查家庭收入難度也在加大，各地紛紛出臺不能享受低保的“排除性規定”，而且規定越來越詳細。雖然根據消費支出來認定具有一定的合理性，但是也缺乏科學性的，因為支出的多少并不是弱勢的充要條件。[7]

2.低保標準差異過大

當前我國城市最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。直轄市、設區的市的城市居民最低生活保障標準，由市人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并公布執行；縣（縣級市）的城市居民最低生活保障標準，由縣（縣級市）人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執行。

由此可知，我國城市低保標準各地政府自行決定，并沒有一個全國通行的標準。究其原因，這是由低保資金來源所決定的。由于各地政府財政狀況不同，導致地方低保標準差異很大。從民政部社會救助司的統計數據可以看到可以看出，2010年6月全國36個中心城市上海低保標準最高450元/人，烏魯木齊最低156元/人，兩者相差296元/人。如果考慮到地區差異，低保標準有所差別是合理的。但是不同地區差別過大，這與低保政策公平的基本價值趨向是相違背的。眾所周知，經濟上貧困是弱勢群體的基本特征。弱勢群體得道政府救助的資金主要用于基本的生活支出，在滿足基本社會權利方面各地的弱勢群體權利是平等的，這也包括數量上的平等。因此，作為中央政府應該通過財政政策傾斜來彌補地方財政的不足，這是中央政府作為責任主體的必然要求。

3.低保資金來源單一

條例明確規定，城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助；所提供的捐贈資助，全部納入當地城市居民最低生活保障資金。2001年，國務院決定擴大保障面，要求將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，由中央財政列支最低生活保障資金，對中西部財政困難的省份進行補貼。

很顯然低保資金的主要來源是地方財政，隨著近幾年低保政策的有效推行，申請人數迅速增加。相應的對資金的需求也日益增多。根據民政部社會救助司的通報情況，2007年6月，全國合計低保人數約為2.24千萬，1－6月累計支出資金124.12億元；2010年6月，全國合計低保人數約為2.31千萬，1－6月累計支出資金226.39億元。三年期間低保資金增加了近一倍，且未來還會快速增加。因此單單依靠政府財政支出并不能很好地解決資金問題，這對經濟不發達的地區尤其如此。

在我國低保資金來源單一是有其必然的原因的。在我國，個人無法組織募捐，募捐必須在組織的領導下進行。而政府組織募捐會使得募捐覆蓋而較窄。同時我國的減稅政策不完善，使得此富有者不愿捐助。另外，我國的非營利組織在成立時必須隸屬于政府的某個部門，如民政部，這使得非營利組織在籌集資金時受到此限制，不能發揮其最大的作用。再者，存在體制的缺陷。從中央政府確定撥款到實際撥款到地方的過程中，環節過多，周期過長。中央政府的財政撥款要經過省政府、市政府之后才能真正撥到地方政府。這期間不乏出現挪用截留甚至侵吞資金的現象，導致地方政府不能及時收到中央政府的實際撥款額。[8]

4.相關部門銜接難度大

城市低保與其他社會保障不能很好的銜接，不僅給城市低保救助工作帶來了壓力，也對社會保障的公平性和合理性產生了影響。銜接不夠主要表現在:一是幾條保障線在制度上銜接不夠，下崗職工基本生活保障和失業保障隸屬于勞動部門管理，而城市居民最低生活保障隸屬于民政部門管理，分別有不同的管理制度和管理范圍，加上在對低保家庭收入進行核實過程中，所需要的基礎數據和信息網絡管理滯后，使得低保對象的確定、檢查和管理都缺少有效的依據，導致應保未保、不應保而保的現象時有發生。二是城市低保制度與原有的貧困救濟等方面銜接不夠，有些項目和標準缺乏統籌考慮，顯得過多過濫，有些該給的沒有給足，有些則是不該給的卻給了。三是低保標準的確定和執行缺乏部門之間的協調，民政部門在工作中往往采取“視同”低保家庭已享受其它保障的做法，缺乏科學性和合理性。[9]

三、城市最低生活保障制度完善路徑

1.建立多渠道的融資機制

眾所周知，社會保障具有剛性增長的特征，低保標準也必然隨著人們消費水平的提高而提高。因此，可以預期未來用于最低生活保障資金支出的規模將越來越多。但是經濟是基礎，沒有充裕的資金做支撐，城市最低生活保障制度也必然成無本之木，也必將中斷。但僅僅依靠政府財政支出也是不行的，這就必須探索多渠道的融資機制。

首先，要從思想上轉變觀念，積極吸收合理的管理理論。目前可以借鑒新公共管理理論的一些做法來進行改革。新公共管理理論要求對政府的角色重新定位，城市政府應該轉變管理手段，培育多元化的管理主體。充分發揮其他社會主體參與城市最低生活保障的能力建立以政府財政支出為基礎包括企事業組織第三部門社會公眾等其它社會資金共同參與的資金來源模式，以此來擴大城市最低生活保障資金的規模。

其次，要創新政策工具，實現城市政府低保收入的多樣化。在政府政策執行的過程中政策工具也需要不斷創新。畢竟，政策工具是政府在貫徹政策的過程中所采取的方法和手段，其政策目標的實現不僅取決于政府是否去做，更要看其所運用的方法和手段。沒有適當的方法和手段，目標就很難實現，政策工具是聯系政策目標和政策結果的橋梁。在政策執行過程中，選用什么樣的政策工具，對于政府能否實現既定的政策目標會產生決定性影響。譬如，城市可以嘗試發行公債或者救助彩票等方法來進行資金募集。

最后，完善社會捐助。社會各界對城市最低生活的資金援助的多方面的，可以是機關、企業、社會團體或個人的捐助。政府應完善我國的減稅政策，來鼓勵企業、高收入者參與募捐。政府不應直接參與或組織募捐，應該鼓勵個人組織募捐。這樣才能充分調動個人參與募捐的熱情，擴大了募捐的覆蓋面，能籌集到更多的資金。

2.建立動態管理機制

目前我國城市最低生活保障制度在實施的過程中對低保對象的管理是一個突出的問題。這不但包括進入的管理，而且也包括退出的管理。然而“進來容易，退出困難”，因此建立動態管理機制有利于對低保對象進行有效管理，有利于節約資源和降低城市政府管理成本。

建立動態管理機制，首先要探索建立個人收入申報制度。目前全國城市政府對最低生活保障適用對象的認定是以家庭收入為依據的，但是尚未建立起全面有效的信息化統計體系和科學的收入申報機制，實際收入的高低在認定上存在困難。再者，自1978年中國實行改革開放政策以來，隨著市場經濟的縱深發展，人們的就業觀念、就業形式均發生了深刻的變化，居民收入呈現多元化的特征，不僅有顯性收入（如工資）而且還有隱性收入（如獎金、補貼等）。雖然弱勢群體的自身狀況千差萬別，但不可否認他們的收入狀況會隨著社會經濟的發展而不斷變化。如此，則對享有低保的家庭信息進行跟蹤管理客觀上存在著困難。另外，要規范以家庭經濟狀況調查為核心的審核制度，一是借助現有的信息網絡平臺，包括利用銀行、稅務、勞動保障、工商行政管理等部門的信息系統，依法強制性獲取申請者和受助者的家庭則產和收入狀況，結合個人申報，明確各個機構和個人在低保資格評估中的職責和義務，加強行政立法，如勞動保障部門對有工作但其實際收入在最低工資以卜的進行仲裁或給予證明，并優先對有勞動能力的無業低保人員進行技能培訓和職業介紹；工商部門與市場管理部門要對早夜市和正規市場的個體商戶的收入進行證明；稅務部門應根據其交稅情況，提供其收入證明；在必要時，金融、證券部門應積極配合民政部門進行存款、證券交易等情況的調查等。

3.建立多部門聯動機制

城市低保工作是一項系統的工程，涉及范圍比較廣。因此，做好低保工作并不僅僅是民政部門單個的事情，它需要勞動部門、工商稅務部門、財務部門、教育衛生等部門的配合。這就需要改變以往的單部門作戰的習慣，建立多部門的聯動機制，實現資源的整合。“建立和實施城市居民最低生活保障制度是政府行為，是關系到各行各業各部門和廣大貧困群眾切身利益的系統工程，所以，工作實施中需要各級、各部門和社會各界的大力支持和積極協助。特別是各政府職能部門，如財政、勞動、人事、統計、物價等，對民政部門開展此項工作要給予更多的理解、支持和配合，尤其是要從資金、政策和人力物力上給予支持和幫助，以保證這項工作的順利開展。在這方面，黨委政府領導要出面決策、協調，民政部門也應主動爭取”。[10]

4.建立人性化服務機制

現行的最低生活保障制度己經上升到法律規范層面，接受救助是社會成員在遭遇生活困境時應當享受的法定權利。因而最低生活保障制度一個重要的基木原則就是維護受助者的尊嚴。現行的低保制度在提高貧困者的生活境遇、緩解家庭成員的生存危機方而成效顯著，但卻難以維護其尊嚴和自由。城市低保制度的保障標準是城市居民的最低生活水平，依據國際通行的說法，這一標準應該是“最低限度的不失尊嚴的生活”，而不應僅僅是延續生命的最低需求。我國現行的低保制度距離這個標準還有一定的差距。因此，要保證享受低保的弱勢群體基本社會權利，使他們過上“最低限度的不失尊嚴的生活”，這就需要城市政府建立人性化的服務機制。[11]

建立人性化的服務機制有利于重塑政府形象，使其向服務型政府轉變。服務型政府要求政府重新進行職能定位，提供的公共物品和服務，能體現民眾意愿和偏好，追求的根本目標是人民滿意。眾所周知，城市低保工作是直接面對社會弱勢群體，工作量大且事務繁雜，這直接考驗工作人員的細心、耐心和公心。建立人性化的服務機制，有助于基層工作人員履行好城市政府的社會管理職能。這也有助于城市政府政府樹立公共服務的觀念，管理理念實現由權力意識向服務意識的轉變，這一轉變反過來會促使使政府進行人性化管理，為低收入群體謀利益。

［1］約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京:中國社會科學出版社，1988:3.

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［7］宋偉，潘躍.城市低保條例今年將修訂［EB］.人民網，2008-02-22.

［8］張偉萍.我國城市最低生活保障制度資金不足的原因及解決策略［J］.企業家人地，2007(9):171.

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［11］韓克慶，劉喜堂.城市低保制度的研究現狀、問題與對策［J］.社會科學，2008（11）:65.