清末立憲評論

王革峰

（陜西警官職業學院 陜西 西安 710043）

一、清末立憲的社會背景

中國的憲政運動發端于1898年戊戌變法運動。當時，以康有為、梁啟超為首的資產階級改良派提出了“變法”“、維新”的要求，在政治上主張開議院、定憲法，積極推動君主立憲運動，但很快被以那拉氏為首的保守勢力所鎮壓。隨之而來的八國聯軍侵華戰爭和義和團運動，不僅使國家損失慘重，也使滿清王朝險遭滅頂之災。在內外交困的情況下，逃至西安的清政府于1901年1月29日發出“變法”“、革新”的上諭。實行新政就必須變法修律，為1905年開始的憲制改革奠定了基礎。

1904年至1905年，在我國東北領土上爆發了日俄戰爭，龐大的沙皇帝國敗于區區島國日本，對中國立憲思潮的發展起到了巨大的刺激作用。當時的知識界普遍將這場戰爭看成是憲政與專制之戰，認為“日本以立憲而勝，俄國以專制而敗”，不數月間，立憲主義遍于全國。1905年6月4日，袁世凱等人聯名上奏要求立憲。7日，慈禧太后在召見大臣時表示“：立憲一事，可使我滿洲朝基永久確固，而在外革命黨亦可因此禍滅，候調查結束后，若果無妨礙，則必決意實行”。并決定派載澤等五大臣出使日、英、美、德、法、奧、意、俄、比等九國考察憲政。

二、兩次出洋考察憲政

第一次從1905年12月到1906年8月先后分兩批考察了十幾個國家，第二次從1907年9月至1909年秋更加深入地考察憲政之施行。兩次出洋考察憲政是我國歷史上最早由政府組織并系統研習憲政的活動，當時形成的文件資料體現了國人對憲政的最初認識，對立憲活動起到了積極的推動作用，對我們研究憲政問題亦有借鑒作用。

1905年7月16日，清政府發布《派載澤等分赴東西洋考察政治諭》，清楚地反映了清政府派員出洋考察的背景、目的、內容和要求，諭稱：“內閣奉上諭：方今時局艱難，百端待理，朝廷屢下明詔，力圖變法，銳意振興，數年以來，規模雖具而實效未彰，總由承辦人員向無請求，未能洞達原委，似此因循敷衍，何由起衰弱而救顛危。茲特簡載澤，載鴻慈、徐世昌、端方等，隨帶人員，分赴東西洋各國考求一切政治、以期擇善而從。嗣后再行選派分班前往，其各隨事諏詢，悉心體察，用備甄采，毋負委任。所有各員經費如何撥給，著外務部，戶部議奏。欽此。”[1]以上可見，第一次出洋考察的內容是“考求一切政治”，但考察大臣卻只要痛陳中國不立憲之害，及立憲后之利。載澤在1906年8月《奏請宣布立憲密折》中稱：“旬日以來，夙夜籌慮，以為憲法之利，利于國，利于民，而最不利于官”。“以今日之時勢言之，立憲之利有最重要者三端：一曰，皇位永固。立憲之國，君主神圣不可侵犯，故于行政不負責任，由大臣代負之，既偶有行政矢宜，或議會之反對，或經議院彈劾，不過政府各大臣辭職，別立一新政府而已。故相位旦夕可遷，君位萬世不改，大利一。一曰，外患漸輕。今日外人之侮我，雖由我國勢之弱，亦由我政體之殊，故謂為專制，謂為半開化，而不以同等之國相待，一旦改行憲政，則鄙我者轉而敬我，將變其侵略之政策，為平和之邦交，大利二。一曰，內亂可弭。誨濱洋界，會黨縱橫，甚者倡為革命之說。顧其所以煽惑人心者，則日政體專務壓制，官皆民賊，吏盡貪人，民為魚肉，無以聊生，故從之者眾。今改行憲政，則世界所稱公平之正理，文明之極軌，彼雖欲造言而無詞可借，欲倡亂而人不可從，無事緝捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三。”[2]同時，載澤對于立憲之時機也有明確表述：“立憲之利如此，及時行之，何嫌何疑？而或有謂程度不足者，不知今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲之預備。至于實行之期，原可寬立年期。日本于明治十四年（光緒七年，1881年）宣布憲政，二十二年（光緒十五年，1889年）始開國令，已然之效，可仿而行也，且中國必待有完全之程度，而后頒布立憲明詔，竊恐于預備期內，其知識未完者固待陶鎔，其知識已啟者先生觖望，至激成異端邪說，紊亂法紀。蓋人民之進于高尚，其漲率不能同時一致，惟先宣布立憲明文，樹之風聲，庶心思可以定一，耳目無或他歧，既有以維系望治之人心，即使以養成受治之人格，是今日宣布立憲明詔，不可以程度不到為之阻撓也。”[3]第二次出洋考察大臣于式枚的憲政主張則集中體現在其上奏的《立憲不可躁進不必預定年限折》和《言立憲必先正名不須求之外國折》中，他指出：“以本國所有者為根據，采取他國所有者以輔益之”；“其名至為公平，其勢最為危險，行之而善，則為日本之維新，行之不善，則為法國之革命”[3]。

考察憲政大臣從維護滿清朝的利益出發，對憲政的認識或拘于中國傳統民本思想，但對在動蕩社會下立憲之風險均有清醒的認識，于是主張君主立憲模式和漸進之路線，對《欽定憲法大綱》的出臺有重要作用。

三、立憲主要內容與進程

清末立憲主要內容有三：一是官制改革；二是地方自治；三是兩個憲法性文件的頒布。

1906年9月1日，清政府頒《宣示預備立憲諭》。1906年9月2日，清政府下諭宣布改革官制，擬訂以三權分立為改革方向的方案。“故臣等厘定官制……首分權以定限。立法、行政、司法三者，除立法分屬議院，今日尚難實行。擬暫設資政院以為預備外，行政之事則專屬之內閣各部大臣。……司法之權則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監督之，均與行政官相對峙，而不為節制。此三權分立之梗概也”[3]。

同時，主張實行地方自治。“考歐美各國所以成治化致富強之故，實以地方自治發達為本。近百年來，科學實業發達之盛，進步之速，無一不得諸地方自治之力”[3]。“非立憲無以自存，非地方自治無比植立憲之基本”[3]。

最為重要的是，清末立憲推出了我國最早的兩個憲法性文件，即1908年8月27日頒發的《欽定憲法大綱》和1911年11月3日公布的《重大信條十九條》。

《欽定憲法大綱》分“正文”——“君上大權”和“附錄”——“臣民權利義務”兩部分，共23條，其中有關君上大權14條，有關臣民權利義務9條。有關議院的8條中都是限制議院權力的，議院實際上只有法律制訂的參與權，這顯然與憲政之精神相悖。君上大權中唯一值得肯定的是有關司法權的兩個條款：其一是君上總攬司法權，委任審判衙門，遵欽定法律行之，不發詔令隨時更改；其二是發命令及使發令之權，惟已定之法律，非交議院協贊，奏經欽定時，不以命令更改廢止（法律為君上實行司法之用，命令為君上實行行政之用，兩權分立，故不以命令改廢法律）。基本上確定了司法獨立的原則，實為立憲之本原。

《欽定憲法大綱》顯然未能確立人民主權原則，并且以憲法形式肯定了君主集權，體現了法律工具主義之色彩，并為后世所仿效，可謂流毒甚深。但三權分立的雛形已現，公民基本權利義務的梗概已備，因此仍不失其憲法性文件的地位。

《重大信條十九條》是1911年10月10日武昌起義爆發后，于1911年11月3日公布的，基本上選擇了英國協定立憲制模式，其用意自是明顯，內容主要是對君權的限制，但未規定臣民權利義務。《重大信條十九條》確立了議會主權原則，體現了近代憲政的基本精神，但已無法挽救清王朝之滅亡。

四、立憲派的作用

立憲派以康有為等人的維新運動為其開端，并在朝野兩方發展。在朝代表主要是憲政考察大臣和修律中的法理派，民間代表是有立憲思想的士紳，后多入地方諮議局。在立憲運動中，朝野立憲派的作用是互動的，但一般立憲派一詞指民間立憲派，以與革命派相對應。

1905年后，梁啟超指出君主立憲的要義在建立國會及設置責任內閣，君憲觀念趨于具體。民間立憲運動團體不斷涌現，1906年預備立憲公會在上海成立，1907年湖南憲政公會，湖北憲政籌備會，廣東自治會相繼出現，梁啟超的政聞社亦在海外成立。1909年各省諮議局成立，立憲派人士經選舉成為地方議會的代表，有了合法地位。1910年資政院成立，若干諮議局議員進身為中央臨時議會代表，議員們結合為合法的黨派，即“立憲派”。

立憲派以《申報》、《時報》、《中外日報》、《國民公報》及《東方雜志》為言論機關，鼓吹立憲。梁啟超在《新民叢報》“日本預備立憲時代之人民”一文中呼吁“故立憲事業，未有不由人民之要求而得之者，茍人民未有要求，微論其不能得也，即得矣，而必不能完全，而實行必不能有效。”[4]

除輿論鼓吹外，立憲派在促進立憲運動方面最有影響的是請愿國會與彈劾軍機。

請愿國會運動共計三次，第一次在1910年1月20日，第二次在1910年6月16日，第三次在1910年8月。

第一次請愿書稱：“國會者，憲政機關之要部，有國會然后政府乃有催促之機，庶政始有更張之本”。

第二次請愿書稱：“夫有國會，然后可以舉行憲政，無國會則所謂籌備者皆空言。此論驟聞之，似近于激，及證以近兩年來之參驗，實毫不誣。內而各部，外而各省，其籌備憲政，大率真誠之意少，敷衍之意多。觀其奏報，燦若春葩，按其實際，渺如風影。兩年之情形如此，推之九年可知。此時之籌備如此，他日之實行可知。”

第三次請愿書說：“庶政孔多，而財政奇絀，官僚充斥，而責任無人”。“王誠觀兩年以來，憲政籌備之際，實行不可謂不密矣，督促進行之詣旨，不可謂不勤矣，以言財政，而財政之紊亂如故；以言教育，而教育之腐敗如故，以言警察，而警察之廢玩如故。其他軍事、實業，凡關于國家大計者，更無一足饜人心焉。外人之覘吾國者，以為吾國之政治如滅燭夜行，無一線光明，幾不足與國家之數”。

在各方迫促下，清政府減預備立憲年限為六年，預定宣統五年召集國會，勒令解散請愿團體，因請愿國會之失望，立憲派人士轉而同情革命。

彈劾軍機案起因于1910年湖南舉辦地方公債，軍機大臣對資政院決議上奏之案不負責任，議員們認為“以本院決議上奏之案乃交行政衙門核議，是以民政機關蹂躪立法機關，實屬侵奪資政院權限”，決議彈劾軍機大臣，彈劾奏折呈進，清廷批示：“朝廷自有權衡，非該院總裁等所得擅預所請，著毋庸議。”直接斥駁了資政院彈劾權限，立憲基礎由之破壞。

軍機大臣權力至高，而資政院一再要求到會聽候質詢，終而至于彈劾，雖未能發揮多少作用，但進一步沖擊了清政府的威信，揭穿了清廷的腐敗無能，掃蕩了政府的虛偽。彈劾軍機案說明當時立憲派人士對憲政精神和制度安排有清楚認識，并表現出了獨立負責的政治品德，就中國議會開創史而言，當之無愧。

五、清末立憲評價

縱觀清末立憲的歷史，可以認為有如下幾點進步：

一、得出了憲政體制優于專制體制的結論，揭開了中國百年憲政史的序幕，開創了中國法制近代化的先河。

二、首次在提出權利義務概念，敲響了以“三綱”為核心的封建專制法律思想的喪鐘。

三、初步確立了法律至上觀念和分權制度，構造了三權分立的憲政維形，在《重大信條十九條》中，甚至確定了議會主權原則，首次向人民展示了憲政基本藍圖。

四、在向西方學習過程中，如何處理“法律移值”與“本土化”問題上，給我們提供了有益的歷史借鑒。

另一方面，基于歷史和階級地位等方面的局限，清末立憲大概有如下不足：

一、憲政工具主義的價值取向。滿清政府從其“皇位永固”出發，幾乎原封不動地把皇權寫進了《欽定憲法大綱》，完全背離了憲法保障公民權利的基本精神，暴露了清王朝封建落后的真面目。

二、立憲萬能論的幻想。清政府把立憲當成了挽救危亡的金鑰匙，把憲政制度當成可以人為設計的東西，割裂了與經濟基礎、歷史文化、傳統習俗、宗教信仰等因素的聯系。立憲非但沒有達到收拾人心的目的，反而因為提高了人們的期望值而強化了心理上的失落感。換句話說：社會已經動員起來，而封建專制體制的運行依然故我，從而加劇了社會的動蕩。

然而，清末立憲的失敗并不能僅僅歸咎于立憲舉措之失當，而是有著廣泛而深刻的社會原因。太平天國運動動搖了清王朝的統治基礎，戊戌變法的失敗催生了革命團體的誕生。同時，國際矛盾、階級矛盾和民族矛盾的不斷深化等，都使滿清王朝的統治處于風雨飄搖之中。這一切，最終又歸結于清政府統治集團的貪腐無能。孫越生先生在《中國官僚政治研究》再版序言中指出：“官僚政治下的各級官僚，如本書所述，是既不代表封建主貴族的利益，又不代表資產階級的利益，而是有其特殊利益的封建剝削者。它的各級成員只對君主負責或下級只層層對上級負責，而不對人民負責；所以，官僚政治基本上沒有多少法治可言，主要依靠人治和形形色色的宗法和思想統治來維持。人治是官僚政治固有的基本特征或規律。在官僚政治下吏治好壞全系于官吏一身，甚至國家安危、民族興亡、人民榮枯，最后要看帝國及一小撮大臣的忠奸智愚而定，人民則對之無可奈何。這就是官僚政治從官的方面來看的規律”[5]。這一點，只要和日本明治維新作一比較就很清楚。

梁治平先生在“憲政譯叢”總序中指出：“中國自有憲法已將近百年，然中國之憲政建設尚待完成。蓋憲政之于憲法，就如法治之于法制，其盛衰興廢，不獨受制于法律之制度，更取決于政制之安排、社會之結構、公民之質素與民眾之信仰。故修憲法雖易，行憲政實難”[6]。改革開放三十年以來，中國的經濟建設取得了舉世矚目的成就，社會結構發生了重大的變化，國民教育水平亦有普遍的提高。隨著“法治”、“人權”入憲，中國憲政之路重現曙光，先進的法政人正滿懷期許，渴望中國憲政時代的來臨。然而，誠如百年憲政史所昭示，憲政之道艱難曲折，推動中國憲政進步仍需今日之法政人付出艱苦的努力。

［1］夏新華等整理.近代中國憲政歷程：史料薈萃［C］.中國政法大學出版社，2004：37-38.轉引自：夏新華等著.近代中國憲法與憲政研究［C］.中國法制出版社，2007：89.

［2］西北政法學院法制史教研室編印.中國近代法制史資料選輯（第一輯）［Z］.第3頁.

［3］故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料［Z］.中華書局，1979.

［4］張明園.立憲派與辛亥革命［M］.吉林出版集團有限責任公司，2007：39.

［5］王亞南.中國官僚政治研究［M］.中國社會科學出版社，1981（6）：2-3.

［6］［美］肯尼思·W·湯普森編.張志銘譯.憲法的政治理論［C］.三聯書店，1997：1.