中國共產黨執掌抗日民主政權的方式

孫秀民

北京師范大學，北京100875

早在民主革命時期，中國共產黨就對蘇維埃政權和抗日民主政權的領導方式與執政方式進行了積極探索，特別是在抗日戰爭時期，黨從當時的實際出發，運用馬克思主義基本原理，對抗日民主政權的黨政關系進行了積極的探索，找到了黨執掌政權的新方式，成功地實現了黨對政權的領導，從而為抗日戰爭的勝利提供了政治保證。本文謹就中國共產黨執掌抗日民主政權的方式進行初步探討，以為當前改革和完善黨的領導方式與執政方式，提高黨的執政能力提供參考和借鑒。

一、堅持黨的領導一元化，進行原則的、政策的、大政方針的領導

抗日民主政權“是民族統一戰線的。這種政權，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對于漢奸和反動派的民主專政。”[1]（P741）在抗擊日本侵略者及對漢奸反動派進行專政的共同利益面前，廣大黨政軍民團結一致，同仇敵愾。可是在某些抗日根據地的黨政軍民關系中，特別是黨政軍民系統中黨員干部的關系中，還存在著一些不協調的現象。例如，統一精神不足，步伐不齊，各自為政，軍隊尊重地方黨組織和地方政權的精神不夠，黨政不分……這些不協調的現象，妨害了抗日根據地的鞏固、發展與建設。再加上日寇“掃蕩”的殘酷，日軍封鎖線與據點不斷增加，使得各個根據地之間和革命隊伍上下級之間的聯系非常困難，同時抗戰的地區性與游擊性大大增強。這就要求各地區的各種組織，要更加密切地配合，使黨政軍系統中的黨員干部嚴格地服從黨的紀律，執行黨的決定，從而使黨的政策能夠得到貫徹執行，達到全黨在思想上、組織上、行動上、政策上的高度統一。為此，在1942年9月，中共中央做出了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》（以下簡稱“《決定》”）。《決定》指出：“黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式，他應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體。根據地領導的統一與一元化，應當表現在每個根據地有一個統一的領導一切的黨的委員會（中央局、分局、區黨委、地委），因此，確定中央代表機關（中央局、分局）及各級黨委（區黨委、地委）為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨軍民工作的領導”。[2]（P423）“黨的領導的一元化，一方面表現在同級黨政民各組織的相互關系上，又一方面則表現在上下級關系上。”[2]（P428）這就是說，黨的領導一元化有兩個涵義：一是在同級黨政民各組織的相互關系上，黨的組織領導一切；二是在中國共產黨內上下級關系上，要個人服從組織，下級服從上級，全黨服從中央。黨員個人必須無條件地服從組織。

當然，實行黨的領導一元化，并不是實行共產黨一黨專政，黨委包辦。“黨對政權系統的領導，應該是原則的、政策的、大政方針的領導”。[2]（P426）即宏觀的領導，并非組織上的隸屬，正確的領導原則是“指導與監督政策。這就是說，黨對政權要實現指導的責任，使黨的主張能夠經過政權去實行，黨對政權要實現監督的責任，使政權真正合乎抗日的民主的統一戰線的原則。”[3]（P12）換句話說，“什么叫領導？‘領導就是帶路的意思’（毛澤東語），黨的主張合乎各個階級的利益，他知道跟著我黨來有好處；其次，黨員很積極，有信義，站在一切斗爭的前頭，他知道跟著我們黨員走不會吃虧。”[4]因此，通俗地說，黨對抗日民主政權的領導就是以黨領政，含有引導的意思。

二、黨通過其政策的正確、黨團和黨員的說服教育，以及黨員的先鋒模范作用實現其領導

黨要對政權進行宏觀指導與監督，實現大政方針的領導，就不能采取直接命令的方式。1940年8月20日，董必武在陜甘寧邊區中共縣委書記聯席會議上講話：“黨對政府的領導，在形式上不是直接的管轄。……黨不能對政府下命令。”[5]（P.54）兩年以后中共中央的《決定》更加明確地指出：“黨對參議會及政府工作的領導，只能經過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。”[2]（P426）其領導的實現，“不能依靠任何法律或強力去實現，而只能依靠真理，依靠政策的正確性，黨員模范的工作，及人民對于它的擁護來實現。”[6]（P168）“有賴于政權系統中黨員干部之言論行動的一致及其對黨的決定的絕對服從”。[2]（P426）具體來說，包括以下內容：

其一，黨委對政府和參議會的正確領導是政策上、政治方針上、原則上的領導，不是政府和參議會直接接受黨委的領導，不是事無巨細，必須經過黨委，更不是事事包辦代替。其二，黨的領導是靠黨的主張的正確和黨團或黨員的宣傳和說服，而不是依賴任何壓制和違反民主的活動。如果黨的路線、政策、決定和指示，經過黨員的再三說明和解釋，盡了一切民主的努力，在政府或參議會中都未能爭取到大多數，未能通過時，黨組織和黨員應服從政府或參議會的決議，堅決地擁護和執行，而不能以黨的權力任意加以改變或否認。其三，下級政府對上級政府有關行政工作上的請示，應直接向上級政府或行政負責人請示，不應該向黨組織或者黨的負責人請示。其四，關于政府的決定必須由政府正式公布或者以命令行文。黨組織不能直接命令下級政府或者以黨的通知來代替。其五，在政府和參議會中工作的黨員干部，如需加以調動、撤換時，必須由同級黨組織決定后，經政府和參議會中工作的黨員干部以行政人員的資格向政府和參議會辭職，政府和參議會批準或者由政府和參議會直接下命令執行。黨組織不得直接以黨的命令，不通過政府和參議會任意進行調動。其六，黨員在服從政府和參議會法令、遵守政府和參議會的決議上應該做人民的模范；在政府和參議會中工作的黨員干部犯罪時，應該服從政府和參議會依法辦理。不妥當時，黨組織可以向政府和參議會提出意見和批評，但是不得包庇護短，不讓政府和參議會依法處理，或者發生黨外嚴、黨內寬的錯誤現象。[7]（P221～222）

總之，正如毛澤東所說，黨對抗日民主政權的領導“是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”實現的[1]（P742）。黨自身政策的正確、通過黨團和黨員的說服教育、以及黨員的先鋒模范作用，是實現黨對抗日民主政權領導的正確方式。

三、實行黨政職能分開，避免黨政不分、以黨代政

《決定》指出，實行黨的一元化領導，并不是黨委包辦，組成抗日民主政權的參議會（民意機關或人民代表機關）、政府（行政機關）和法院（司法機關）具有相應的職權，“黨和政府是兩種不同的組織系統。”[5]（P54）“黨委包辦政權系統工作、黨政不分的現象與政權系統中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為都必須糾正。”[2]（P426）可見，中共中央把黨委包辦政權系統工作、黨政不分與政權系統中黨員干部違紀問題看作同等重要，明令堅決予以糾正。為了從制度上解決這個問題，黨非常重視三三制政權建設。三三制政權是“各個抗日階級抗日黨派的，以平等的民主原則選出的，適合共同抗日與各個階級利益的政權。”“贊成抗日又贊成民主的地主資產階級，小資產階級與無產階級在政權中各占三分之一。”[8]（P413～414）

作為抗日民主政權人員構成的三三制，也是共產黨實行黨政職能分開、約束自己、避免以黨代政的一個制度。如果政府和參議會中都是清一色的共產黨員或者共產黨員占絕大多數，那么在工作制度上，極其容易出現黨政不分、以黨代政。因為，一方面參議會和政府不能發揮其獨立的職能，在人民面前降低了他們的威信，同時也使得黨委忙于日常的政務，反而疏忽了政治上的領導。另一方面，在工作方法上，因為全是或者大都是共產黨員，因而就容易對于領導群眾方面也常應用黨內的領導方式，有時強迫命令多于解釋說服。而實行三三制則可以改變這種狀況。因為，在工作制度上，共產黨已經不能以黨代政，它不能不考慮通過政治領導爭取大多數以實現黨的主張。參議會里既然有了不同意見的辯駁和斗爭，它也就再也不是一個可有可無的形式；即使黨的每一項主張能夠在參議會上毫無疑義的全數通過，這些主張本質上和以前也已經有了差異，因為它們已由黨的主張變為人民的主張了，政府再根據參議會的決定，負責制定詳細的、具體的執行方案和步驟，政府也就有了自己一定的責任和獨立的工作。只有黨與政在工作上的明確分開，才符合民主制度的原則，才能充分調動和發揮政府和參議會工作的積極性，從而有效地實現對抗日根據地廣大人民群眾的領導。因此，“三三制是共產黨約束自己的一個制（度），人民不選或少選共產黨員，共產黨無權要求他選或多選。但當選的共產黨員若超過三分之一時，共產黨就得辭去一些。”[4]三三制形式很好地解決了黨政職能不分的問題，因此，它不僅得到了廣大人民群眾的擁護，也受到了社會民主人士的贊許，同時也使黨包辦把持政權的謊言不攻自破。李鼎銘先生在陜甘寧邊區第三屆參議會關于選舉工作的報告中說道：“這屆選舉結果，共產黨在絕對多數的鄉代表里頭不夠三分之一；在縣和邊區議會里三分之一，有的地方稍多于三分之一，因為是地方人民直接選舉的，不能退回去，但在縣常駐會與縣政府委員會里頭，就一律只有三分之一。所有這些情形，都是我親自看見的，也是大家親自看見的，所以國內外還有個別分子說邊區政權是共產黨把持包辦，我想是很可笑的。”[9]（P298）

四、加強黨團建設和黨員教育，規范和調整黨內關系和黨員干部行為，保證黨對政權的執掌

中國共產黨加強抗日民主政權系統中黨團建設和黨員干部教育，規范和調整黨內的關系和黨員干部的行為，以保證黨對抗日民主政權的有效執掌。

（一）加強黨團建設，規范和調整黨內關系和黨員干部行為

第一，明確政府和參議會黨團的任務。在黨委的指導和管理下，黨團的主要任務是：其一，根據黨的領導一元化精神，保證黨對抗日民主政權的領導，統一黨員在政權機關中的言論行動，把黨的政策、黨的決定，依靠黨團的努力，經過政府或者參議會通過，把黨的主張變成政府和參議會的主張，并使之見諸實行。其二，善于在政治原則下，團結共事的非黨干部，讓他們充分理解、樂于接受和執行我們的政策主張，發揮他們工作的積極性，并經過他們去達到團結各階級、各抗日黨派大多數的目的。其三，利用一切機會擴大黨的影響，解釋與闡明黨的主張。充分發揮抗日民主政權的作用，提高其威信，真正做到政民一致，共同抗擊日寇漢奸反動政權。其四，定期向同級黨組織報告黨團的工作，將黨的政策主張在社會各階層中的反應等情況，迅速反映到黨的指導機關，以黨加強對政權的指導。其五，黨團工作的中心，應當放在對政府和參議會工作的統一領導與掌握政策上，黨團書記應當經常照顧全局，主動的去抓重大的、原則的、政策的、大政方針的問題。[10]（P.531～532）

第二，規范和調整政府和參議會黨團與上級黨組織的關系和行為。具體包括：其一，黨團人數、人選及黨團書記，由上級黨組織在同級政府及參議會常務委員會負責黨員中指定，并報中央批準。其二，政府和參議會黨團服從上級黨組織的領導，對上級黨組織關于政府和參議會工作的各種決議、決定和指示，必須在黨團會上作出具體實施辦法，堅決予以貫徹執行。其三，政府或參議會中涉及原則的、政策的、大政方針等問題，黨團必須事先征得上級黨組織討論通過以后，才能在政府委員會或參議會上提出。如確實有臨時緊急情況來不及先向上級黨組織請示的問題，也必須在事后立即向上級黨組織報告，請求審查追認。其四，上級黨組織對黨團的指導，是重在原則方針上，不干涉其細微，但黨團不能因此而離開黨的原則方針，自由行動。其五，黨團書記應該經常參加上級黨委會，將政權工作的情況和黨的政策執行的情形，及時地向上級黨組織反映，并定期向上級黨組織報告黨團的工作。其六，上級黨團和下級黨團不發生直接指導關系。[10]（P532）

第三，規范和調整政府和參議會黨團會議及黨團內部的關系和行為。具體包括：其一，黨團每月要由黨團書記定期召集會議，并事先安排好議事日程。如黨團書記認為有必要或者根據某部門黨員干部的請求，經黨團書記同意，可以臨時召集會議。其二，黨團每次開會的時間、議事日程應事先通知上級黨組織。上級黨組織認為必要時可以派員參加。其三，政府和參議會各部門負責的黨員干部，應當經常向黨團書記反映該部門的工作情況。其四，黨團內部要有民主的討論，但一經決定，必須一致行動，不能對外發表與黨團不同的意見。[10]（P534）

第四，規范和調整政府和參議會黨團與支部的關系。具體包括：其一，政府和參議會支部在組織上受上級黨組織指定的部門管理，并不得以支部的名義公開進行活動。但是，其在政治上要接受政府和參議會黨團指導。其二，黨團的決議凡涉及要動員全體支部黨員執行的，應通知支部，支部必須執行。同時支部對黨團、黨團對支部可以互相提出工作建議。其三，支部無權干涉政府和參議會的各種行政工作，但是支部要在政權內外了解群眾的問題、意見和輿論，以及政權組織中黨員非黨員的表現，及時通知黨團和支部所屬的上級黨組織。其四，為了工作上的便利，黨團應該至少有一名同志與支部經常保持聯系，以求密切一致的配合。黨團討論某些問題時，如有必要，可以吸收支部負責人參加。黨團負責同志也應編入支部組織，過支部生活。[10]（P534）

（二）加強政府和參議會中黨員干部的教育，規范和調整其行為

抗日根據地民主政權統轄的事務非常廣泛，包括政治、經濟、文化教育、社會生活等等各個方面，這樣，不僅要求黨委成員的組成上，“必須包括黨務、政府、軍隊中主要負責的黨員干部（黨委之常委亦應包括黨務、政府及軍隊三方面的負責干部），而不應全部或絕大多數委員都是黨務工作者。”[2]（P423）而且要求黨委成員要成為精通所轄領域的業務專家，否則就不能實行有效的領導，就會給黨和革命事業造成損失。因此，黨組織應該加強對在政府和參議會中工作的黨員干部進行教育，并經常檢查他們的工作情況，隨時糾正其偏向和錯誤。使他們始終堅決站在抗日民族統一戰線和民主的立場上，保護工、農、小資產階級及其他階級階層一切抗日群眾的利益，無條件地堅決服從和執行黨和同級黨委的政策、決定和指示。[11]（P98）

在政府和參議會中工作的黨員干部必須遵守下列規定：其一，“要民主。各種重要問題都要經過政府正式會議討論，一般問題也要盡量征求非黨干部的意見，取得大家的同意。”其二，“要能團結人。每個黨員都要接近非黨員，在政治上去影響他們幫助他們，同他們一塊工作，一塊學習，一塊討論問題，避免過去黨員與非黨員格格不入的現象。”其三，“要堅持政治立場。遇到違反統戰原則的意見或反對我黨的行為，我們絕不能隨聲附和，也不應取緘默態度，而應根據不同對象進行解釋或者出面反對。”其四，“不可經常地以黨的名義提出意見，尤其不能夠每個黨員都代表黨。只有大的事件大的問題，才用黨的名義提出主張。只有黨正式決定的代表才有權代表黨說話，提提案，或與其他黨派接頭。”其五，“為了保證黨的行動一致，黨團內部必須有嚴格的紀律。首先，對同級黨委負完全責任，并接受黨委的嚴格監督。其次，黨團內部要有民主的討論，但一經決定必須一致行動，不能有個人的自由。”其六，“黨團沒有超越政府的權力，沒有單獨下命令下指示的權力，它的一切決議，只有經過政府通過才生效力。”其七，“一切政府中的共產黨員，特別是負責干部，必須成為工作的模范。”[3]（P17～19）

綜上所述，在抗日戰爭時期，中國共產黨從抗日民族統一戰線出發，正確處理了抗日民主政權的黨政關系，堅持黨的領導一元化，同時實行黨政職能分開，通過三三制政權中政府和參議會里的黨團和黨員、以及黨內關系和黨員干部行為的規范和調整，實現和保證黨對抗日民主政權原則的、政策的、大政方針的領導和執掌。當然，在黨強調對抗日民主政權領導一元化時，也曾出現過黨委包辦代替、以黨代政、黨政不分的現象。認真總結這些經驗教訓，對于正確處理當今我國的黨政關系，提高黨的執政能力具有重要的理論意義和現實價值。

[1]毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]中共中央文獻研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻選編：第1冊[C].北京：中央文獻出版社，2011.

[3]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4]謝覺哉.三三制的理論與實際 [N].解放日報，1942-03-26.

[5]董必武選集[M].北京：人民出版社，1985.

[6]中國人民解放軍國防大學黨史黨建政工教研室.中共黨史教學參考資料：第17冊[C].北京：國防大學出版社，1985.

[7]參見中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館.蘇中抗日根據地[C].北京：中共黨史資料出版社，1990.

[8]參見河北省社會科學院歷史研究所等.晉察冀抗日根據地史料選編：上[C].石家莊：河北人民出版社，1983.

[9]中國科學院歷史研究所第三所.陜甘寧邊區參議會文獻匯輯[C].北京：科學出版社，1958.

[10]參見西北五省區編纂領導小組、中央檔案館.陜甘寧邊區抗日民主根據地：文獻·下[C].北京：中共黨史資料出版社，1990.

[11]參見中共中央北方局資料叢書編審委員會.中共中央北方局·抗日戰爭時期卷：上[C].北京：中共黨史出版社，1999.