社區警務與社會管理創新——以杭州上城區為例

童志鋒，蘇 盼，錢 淼

(1．浙江財經學院法學院，浙江 杭州，310018;2．南京大學社會學院，江蘇南京，210046;3．浙江師范大學法政學院，浙江金華，321000)

在傳統意義上，維護社會治安主要是公安部門的職責，而公安部門最主要的措施就是在全社會范圍內打擊犯罪行為。隨著我國基層社會治理方式從“單位制”向“社區制”的轉變，工業化、市場化、城市化帶來的人口流動，以及由此引發的一系列社會治理問題，對社會治安的防控和管理提出了很大的挑戰。因此，一種新的公共安全模式——社區警務隨之興起。

一、警務模式的戰略轉型:從傳統警務到社區警務

根據休斯敦警察局的定義，社區警務是指存在于警方與社區之間的一種相互作用的過程，其要旨是警察和社區居民共同發現和解決社區問題。［1］基于我國現實，國內學者指出，“社區警務旨在使社區警察以社區為依托，積極整合社區資源，共同維護社區的公共安全，努力提高社區生活質量”［2］。與傳統警務模式相比，社區警務策略具有以下特征［3］:(1)在重視打擊的同時也重視防范，改變了傳統警務策略中重打擊輕防范的觀念;(2)在打擊犯罪，特別是預防犯罪上，強調與社會公眾的合作;(3)強調以社區服務為基本形式，由打擊犯罪的戰士轉變為社會服務員;(4)社區警務組織策略是充分授權的而不是統一命令的;(5)更加重視警民關系。

從世界范圍來看，警務模式經歷了四次革命:第一次是在1829年英國人建立了都市警察，第二次是在20世紀20年代的美國警察專業化運動，第三次20世紀是70年代歐美警察現代化運動，第四次是20世紀80年代至今的社區警務運動。在歐美警察現代化運動中，雖然各國警察大幅增編，薪金大幅提高，現代化裝備也武裝到牙齒，但犯罪并未得到有效抑制。同時，警力和犯罪同步增長、警察成為“機器人”后造成警民關系惡化等問題隨之出現。一些警務工作者和學者對此進行了反思并檢討了過去的警務戰略，逐漸形成了產生犯罪的根源在社會，抑制犯罪的主力也只能是社會公眾的社區警務理念。

20世紀70年代，英國學者約翰·安德遜提出了“社區警務樹”理論，即警察機關為樹木，社區為土壤，警察必須扎根社區才能取得社會穩定的果實，這奠定了現代社區警務的理論基礎。［4］

諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆早期對警察服務組織與績效領域進行了長達15年的研究，她對警察服務的研究突破了大城市治理中的兩種傳統，主要從兩個層面對警察服務進行研究:一個是警察服務組織的規模與績效之間的關系，另一個是警察服務組織間結構與績效的關系。［5］在大量實證分析的基礎上她發現，在直接服務提供方面，如巡邏等，中小規模的警察組織比大規模的警察組織更高效。另一方面，大城市地區警察服務機構的數量與警察服務的績效成正相關;分散化的大城市地區警察服務績效更高，集中化的大城市地區最差，混合型的大城市地區居中。［6］

1970年夏，埃莉諾基于芝加哥及鳳凰城的各個社區的案例調查發現在受害率相似的情況下，生活在獨立的小型社區的居民更不喜歡呆在家里以躲避罪犯，希望當地警察部門能夠提供滿足社區需求的警察服務。此外，中小型社區的居民能夠與當地的政府部門一起合作提供更好的基礎設施等公共物品及服務［7］。

改革開放以來，中國單位制的解體，社區制取代了單位制成為城市社會居民基層社會生活的基本框架，為社區警務的實施提供了條件。2007年，黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，有效的社會管理越來越受到重視。2011年10月14日，周永康同志在主持召開中央社會管理綜合治理委員會專題會議中，強調要貫徹落實中央關于加強和創新社會管理的意見，明確要求加強城鄉社區警務和群防群治隊伍建設，不斷提高對社會治安局勢的控制力。［8］在社會管理創新和構建和諧社會的新形勢下，深化社區警務建設，有著深刻和重大的現實意義，對保障社會穩定與和諧具有重要作用。社區警務與社會管理創新理念相同、目標相同、著力點相同，在理念方面，它們都強調社會管理社會化、多元化和法治化;在目標方面，都強調保障人民安居樂業;在著力點方面，都重視基層服務。因此，社區警務作為公安機關工作的前沿陣地和為民服務的主要途徑，作為社會管理創新的重要組成部分，只有與社會建設、社會管理創新緊密結合，納入其中，才能煥發出無窮的生命力，促進社區長治久安，社會和諧發展。

二、社區警務的實踐創新:以杭州上城區為例

20世紀90年代初，公安部第四研究所首先與山東省濟寧市公安局合作進行了派出所社區警務試點，這標志著我國警務模式開始從傳統式警務向社區警務的戰略轉向。1997年，公安部相繼召開了“蘇州會議”和“石家莊會議”，部署了全國派出所和刑偵工作改革，也可以說是一次全國性社區警務改革。［9］2002年3月，公安部在浙江杭州市再次召開全國公安派出所工作會議，對社區警務工作進行總結和推廣。至此，社區警務在全國公安工作中的基礎地位得以確立。同年8月，公安部、民政部又聯合發出《關于加強社區警務建設的意見》，提出“要協調有關單位和部門為社區警務建設提供條件，逐步建立起適合本地實際的社區警務工作機制。”［4］

浙江是最早推廣社區警務的省市之一。在2001年6月22日召開的浙江全省公安局長會議上，省委常委、公安廳長俞國行要求全省公安機關要集中力量狠抓社區警務建設，以此為切入口帶動整個基礎防范工作上新水平。同年，杭州市區社區警務改革就基本完成，建成并投入使用的社區警務室250個，占社區總數的90.2%［10］，2011年，杭州市已建成社區警務室591個，一直走在浙江前列。杭州當時的社區警務改革實際上又是在上城區先行探索的基礎上推廣的，2000年8月，上城區以城市社區建設為契機，大力推進和深化派出所工作改革，在全國率先推行了社區警務戰略。作為在全國率先推出社區警務戰略的城區，近年來，杭州上城區在推進社區警務發展，創新社會管理方面進行了新的探索，具有啟示意義。

(一)社會化參與推動警務創新

專業工作與人民群眾相結合的工作方針是各級公安機關和廣大民警的優良傳統。杭州上城區不斷創新群眾工作方式，規范民情日記、民情懇談等形式，實現了警務社會化，實現了警務管理從末端治理向源頭治理的轉型。

1．察民情，順民心

社區民警以記“社區警務民情日記”為載體，開展察民情、求民意、順民心活動，將接待、走訪群眾中了解到的群眾的要求、意見及建議及時記載下來，并進行妥善處置。各派出所則利用網絡、電子顯示屏、社區警務小報，向群眾介紹社區警務工作，宣傳防范常識。同時，警務工作者在上班或下班的高峰時段，根據轄區特點，在選定小區的主要進出口和群眾見面聯系，開展“迎送”活動。這些舉措架起了警民溝通的橋梁，贏得了群眾信任，也促進了社區警務工作的有效開展。

2．警民懇談，關注民情

每年社區警察都會從轄區實際出發，結合季節性治安特點，分別就當前治安形式、社區消防安全、社區防盜、外來人口管理等關涉民生、民安的主題，邀請了退休人員、在職群眾、社區干部、物業公司人員、企業單位、商家代表等參加座談，對社區居民的問題進行解答，并征集他們對警務工作的意見和建議。如2102年，上城共舉行了21次懇談會，參加群眾共630人次，提出建議87條，已采納意見76條。除了日常性的“警民懇談”之外，上城區還結合愛民實踐活動，開展了大走訪活動，時刻關注民情，為群眾排憂解難。

3．緊抓見警率，提高滿意度

要提高群眾對社區安全的滿意度，首先要提升見警率，這就需要一系列的制度支撐。一是強化基層基礎工作領導。推行了領導干部聯系社區工作制度。各聯系點領導每月至少下社區一次，與社區民警一起分析治安情況，指導工作，有效提高了居民群眾的見警率和滿意率。二是合理安排民警勤務時間。實行錯時、彈性、輪休等工作制，集中警力投放于案件高發時段和地段，既賦予了民警合理安排工作的自主權，又保證了民警的休息。在平安考核中，2005、2006、2007和2009年群眾安全感滿意率分別為97.5%、94.6%和99%、95.21%。三是社區主動警務有序推進。2011年1至10月，上城區139個參加社區民警常駐警務室服務競賽的封閉小區，88個實現“零發案”，占總數的63.3%;通過警民聯調機制共化解糾紛712起，消除可能會引發群體性事件的隱患 9 起。［11］

4．源頭防控，提升安全感

上城公安分局建專業隊伍嚴密治安防控，有效提升群眾的“安全感”。通過整合警力資源、調整警力投向、增編輔警力量等舉措，組建起由治安防控機動隊、便衣偵察隊和重點區域巡邏隊三個層面組成的巡防隊伍，進一步完善城區巡邏控制體系，維護社會面良好的治安秩序。截止2011年11月，治安防控機動隊共出動警力744人次，處置各類突發警情23次，參與涉穩事件處置16起，受理群眾求助161人次，兩支便衣隊現行抓獲違法犯罪人員369名，其中刑拘91 人。［11］

(二)以信息化手段推動警務創新

科技可以彌補警力的不足。近年來，上城區加大了科技強警和科技防范的力度，視頻監控、樓宇對講、紅外報警、信息網絡等科技防范手段已運用于社區治安防范工作之中，并取得了較好的成績。

1．研發強警新科技，信息聯動保平安

2010年底，上城區建成“平安上城”110社會聯動機制，并且開發出專門的平安上城情報信息分析預警系統，全面整合維穩辦、信訪局、數字城管、公安110以及各街道等其它相關部門掌握的情報信息，通過接入視頻監控，運用3G網絡傳輸、GPS定位等科技手段，對社會面現有的治安、城管、交警、社區、物業以及單位自有的監控設施進行整合，有效掌控現場聯動情況，實現綜合預警、指令。截至2011年底，全區已聯動派單處結1 350余起。

在應對突發社會矛盾方面，“平安上城110社會聯動”成效顯著。如湖濱轄區某商場商戶因經營狀況不理想，與大廈投資方發生糾紛，多次到商場聚集，并通過拉橫幅、喊口號，甚至損壞大廈財物等方式向投資方施壓。區里迅速組建區領導牽頭，公安分局、街道綜治、信訪、城管執法等部門聯動參與的工作組，進駐商場，共同做好秩序維護和勸返。并有效運用各部門執法車輛監控探頭及市場周邊固定監控進行取證，為執法辦案以及調解介入做好支撐，依法處罰損壞公共財物人員1名，勸返20余人，有效穩控事態，并成功引導商戶通過法律途徑解決糾紛。

2．建立路面動態監控，實現視頻網格控制

上城區地處繁華商業地帶，又是火車、汽車交通樞紐站所在地，易發偷盜等路面案件。針對此種情況，上城區不斷完善路面動態監控系統，以嚴防犯罪。

3．增加小區電子防控，提高社區技防水平

除了加強路面的動態監控系統之外，上城區同樣非常重視社區中的技防層次的提升。2008年，上城區南星街道在轄區各小區設有電子監控探頭579個的基礎上，街道進一步加大投入，在重點部位、治安復雜地區、主要道路出入口設立12個監控探頭，建立了全覆蓋的“社會防控智能網”，真正做到路面防范與小區防范的有機結合，既震懾不法分子，也給破獲各類刑事案件提供了證據和線索，確保了一方平安。

(三)以網絡化服務推動警務創新

社區警務與傳統警務模式一個重要的區別就在于前者需要社區居民的大量參與，而不是社區民警單個履行社區治安的職責。上城區在不斷的探索摸索中，逐漸形成了“大街有巡邏、小巷有協防、單位有保安、樓群有守望”的群防群治網絡，使得警務實現網格化。

1．民警引導，群眾參與

以社區民警為主體，組織社區內黨員、團員、社區志愿者、社區內群眾等人員參加的各種群防群治力量，負責社區治安防范。如紫陽街道通過“樓道大管家”協會、“鄰里值班室”、“黨員會客廳”、“居民議事亭”和社區論壇等形式，一方面創新了社區居民民主自治的活動載體，另一方面，也形成了“樓群有守望”的群眾參與格局。

2．區域治安，定點防控

以賓館、飯店、場所、市場、內部單位等為重點，確定專職保安，落實治安責任制，實行定點防控。在與社區單位開展共駐共建，“社區安全防范一體化”活動過程中，各企事業單位及其員工也從中得到了實惠，區域治安承包責任制得以貫徹落實，單位也能主動配合社區民警搞好內部安全檢查，及時堵塞安全漏洞。

3．社會治安，專業巡防

以派出所為基礎，在全區劃定多個責任區，由治安專業警隊出面，負責社會面的防控。如針對街面犯罪高發的情況，組建了40余人的街面反扒分隊，打擊防控偷盜現象。再如為了鼓勵保安、義務巡邏隊員、協管員、協警在執勤中多抓現行、多提供破案線索，上城區南星街道每年發放平安巡防獎勵金額2萬元，根據巡防人員在維護治安秩序中發揮作用的大小予以不同的獎勵。

(四)以多元化服務推動警務創新

上城區共有6個街道，調研組在對所有街道全面接觸后，感觸最深的是:上城社區建設不是盆景式，而是全面推進式的。更難能可貴的是，在推進的過程中，各個街道社區能夠結合本區域的特點，創造特色。在社區警務創建方面，6個街道也是各有亮點。

望江街道以建設全省一流綜治工作中心為目標，整合力量、規范工作，主動服務街道經濟、建設、管理各項中心工作，成為街道首推品牌。湖濱街道以“數字巡防”為支撐，以群防群治為基礎，依托嚴密的社會防控網絡，有效維護社會治安。作為全省“社區戒毒”工作試點單位的小營街道，通過組建社會化幫教力量，制定科學規范的工作流程，形成了社會化、人性化管理的社區戒毒工作新模式。紫陽街道創建街道志愿者治安巡防大隊，每個社區都建有巡防分隊，形成了一整套防范網絡，降低了刑事、治安案件發案率。清波街道整合轄區防控體系、調解體系、綜治片組、物業聯防、綜合力量五個網絡，有效地深化了平安創建。南星街道在履行職能的實踐中對社區綜治工作進行了探索，形成了“十化十零”新模式，在社區警務方面做到了“安保活動群眾化，治安有序零傷亡”。如在每年的錢塘江潮汛期間，街道都會組織沿江6個社區志愿喊潮;在一年一度的煙花大會和重大節慶安保活動中，街道除了組織治安巡防力量執勤外，還廣泛發動社區骨干和居民群眾共同參與。

三、總結與討論

(一)在理念機制和實際工作中的經驗

綜上所述，杭州上城區在社區警務這一領域不斷實踐并總結經驗，取得了較好的成效。上城區在理念、機制和實際工作中經驗的總結，對未來社區警務創新具有重要的意義。

一是社區警務要強調“積極治理”的理念。即強調在警務工作中要樹立主動預防和提前介入的意識，要做到“不以惡小而為之，不以善小而不為”，時刻意識到警務工作就是服務。美國政治學家威爾遜和犯罪學家凱林提出的“破窗理論”指出:如果有人打壞了一棟建筑上的一塊玻璃，又沒有及時修復，別人就可能受到某些暗示性的縱容，去打碎更多的玻璃。完好的東西，便沒有人去破壞;而破壞了的東西，就會遭受更大的破壞。該理論啟示我們:在創建平安社區的過程中，“小洞不補，大洞吃苦”。因此，積極治理、預防社區可能發生的事件才能真正創建和諧社區。

二是社區警務要以實現“警察形象柔性化、社區警務社會化、警務對策前置化、警民關系伙伴化”為目標。“警察形象柔性化”，即在群眾面前，警察不再是令人生畏的執法形象，而是富有人情味、樂于為群眾提供服務的公仆形象。社區警務工作者要善于通過自己富有個性的工作方式，逐漸贏得社區群眾的信任，改變警察“機器戰警”的形象。“社區警務社會化”，即依靠社會公眾力量抑制犯罪。如在群防群治方面，要積極開發民力，預防犯罪。“警務對策前置化”，即將警務工作的重心由傳統的事后打擊轉移到事前防范。如在打防關系的處理上，要非常重視預防的作用;在科技強警方面，要重視“防范”、“震懾”的功效。“警民關系伙伴化”，即警民之間不是領導與被領導、管理與被管理的關系，而是平等協商、互助互利的社區安全合伙人。在警民關系處理上，尤其要注重點滴的細節，一切以提高群眾滿意率為出發點。

三是健全社區警務聯動機制。社區警務需要社會各部門、單位彼此間的配合。上城區在未來社區警務發展中，需要通過領導的高度重視、整合資源、出臺聯動規范性文件、建立統一調度指揮機制、完善情報分析預警系統等，健全“平安上城”110社會聯動機制，統籌整合各方面資源，積極推進社會管理創新，及時有效地處置人民群眾在生產生活中遇到的各類急、難、險、災事件，進一步提升服務民生、維護社會穩定和良好治安秩序的能力。

(二)存在的問題與對策

包括上城區在內的地方政府在推進社區警務過程中，在諸多方面，還有進一步提升的空間。

第一，進一步完善與社區警務工作相配套的協同工作機制。從公安內部來看，社區民警的工作涉及信息收集、社區防范、人口管理、治安管理、內保管理、物品管理、消防管理、陣地控制、禁毒和接處警等多項業務，公安機關各項業務工作的開展都有一個向社區延伸，政策向社區傾斜的問題。從公安外部來看，機制的改革涉及部門之間的利益調整及權力劃分，綜治、司法、信訪等各個部門工作如何協調的問題。在這些問題方面，上城區還有待進一步探索完善。尤其是要進一步健全社區警務聯動機制，比如，要進一步強化首問負責制，在具體運行過程中，要建立懲戒處罰機制，強化考核評比機制。而在考核過程中，要不斷提升群眾滿意度在其中的比重，切實推進各職能部門解決問題。

第二，進一步發揮社會力量在社區治安防范上的作用。目前，在社區治安防范上，警民之間還沒有形成合力。一方面，由于社區群眾對社區工作參與意識不夠，對社區治安和群防群治的理解模糊，在很大程度上影響、限制了社區人力資源的整合和群防群治網絡的建設。另一方面，由于各種原因，一些社區民警工作積極性不高，不注重更新知識，難以適應社區警務改革及日益發展的形勢對民警知識素質的要求。如在市場經濟下，原有的治保會、內保組織、護廠、護校隊等一些基層治安保衛組織受市場經濟的沖擊，受到不同程度的削弱;人民群眾的價值取向也發生了一些變化，由注重精神鼓勵、講奉獻、講貢獻逐步向注重物質利益、講實惠、講報酬轉化，對社會的關心支持參與程度有所降低，義務性的護村、護樓、護巷隊伍組織難度加大。針對這一情況，結合心理學和社會學的相關理論，需從“知—情—意”三過程及其影響因素入手。首先，提升社區居民對于社區警務的知曉度。著眼小處，重視“小改革”，如運用社區公告欄、發行社區雜志、拍攝社區微電影、微博發布信息，建立社區qq群等，通過細微的變遷加大宣傳，提高群眾對社區警務的知曉程度。其次，增強社區居民對社區事務特別是社區警務的情感認同。這需要提高社區民警的綜合素質，特別是親和力的培養，建立和諧警民關系。再者，對社區居民參與社區事務管理的行為給予積極的正強化，如采取公告欄表揚、廣播表揚、實物獎勵、文明家庭評比等方式，發揮榜樣宣傳作用。

綜上所述，在社會管理體制創新和社會主義和諧社會建設的背景下，國家公共安全權利進一步深入到社會的基本單元——社區。一方面在其組織形式的不斷變化發展中逐步強化了國家的自治性，提升了國家對于基層社會的服務能力，優化了國家對基層民眾的服務意識。正如吉登斯所說，國家行政力量的擴大與政治壓迫之間沒有直接關系。［12］另一方面，國家公共安全權利深入社區，優化了社區作為基層自治的平臺功能，在保證社區居民平安的同時，積極地培育了社區公共精神。社區警務作為一種新興的警務理念，人們接受它、適應它需要一個過程，而且它的效果并不是短時期內就能夠顯現的，這就需要全社會的廣泛參與，共同促進社區警務的發展。

［1］趙可．國外警學研究集粹［M］．北京:中國人民公安大學出版社，1999:381．

［2］王慶鋒，肖佳．城市靜動態社區警務模式演進關系探析［J］．中國人民公安大學學報:社會科學版，2009(6):95—99．

［3］陳志新，朱起輝．社區警務的含義及特點［J］．遼寧警專學報，2002(4):11—13．

［4］劉濟華．論中國發展社區警務的歷史必然性［J］．中共貴州省委黨校學報，2009(1):31—33．

［5］李文釗．多中心的政治經濟學——埃莉諾奧斯特羅姆的探索［J］．北京航空航天大學學報:社會科學版，2011(6):1—9．

［6］The Organization of Government in Metropolitan Areas．A Theoretical Inquiry，Vincent Ostrom，Charles etc［J］．The American Political Science Review，1961，55(4):831—842．

［7］蔡晶晶，公共資源治理的理論構建——埃莉諾奧斯特羅姆通往諾貝爾經濟學獎之路［J］．東南學術，2010(1):48—56．

［8］周永康．在中央社會管理綜合治理委員會專題會議上的講話［EB/OL］．［2011 － 10 － 12］．http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1357/2948637．html．

［9］麻寶斌，王洪軍．社區警務:公安部門治理變革的典型案例［G］．中國行政管理學會2004年年會暨“政府社會管理與公共服務”論文集，2004:674—685．

［10］詹肖冰，馬勇軍．浙江:公安機關開展社區警務建設綜述［EB/OL］．［2002 － 10 － 30］．http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1402/96589．html．

［11］上城區文明辦．上城公安分局以社會管理創新為突破口深化“平安上城”建設［EB/OL］．［2011－11－24］．http://www．hzwmw．com/article．htm1?id=1260083．

［12］吉登斯．民族——國家與暴力［M］．北京:三聯書店，1998:373．