社會參與:中國社會建設的基礎力量

柳 拯，劉東升

(中國民政部社會工作司，北京，100721)

一、社會參與的時代背景

多主體、多層次、多面向、多維度的社會參與是社會建設的基礎力量，也是衡量現代化進程的一個重要指標。作為現代化建設總體格局中的重要一極，社會建設的地位日益凸顯。從目的性特征來看，社會建設的目標是推動社會朝著正義的方向發展，改善社會成員的社會福利狀態，促進社會進步和團結;從工具性特征來看，社會建設與政治建設、經濟建設、文化建設相輔相成，服務于現代化進程中不同時期國家整體性戰略目標的實現。無論何種意義上的社會建設，本質上都要解決社會本體的發育和運作、社會力量的組織和動員、社會參與的推動和實現、社會運行的建構和保障、社會結構的轉變和優化等基本問題。

作為一項國民和大眾性的事業，現代化事業有待于民眾廣泛的社會參與。社會參與不但是現代化發展的具體表現，也是現代化開啟的重要動力。從世界范圍看，現代化的三次浪潮，莫不是精英人士與廣大民眾共同推動的結果。社會參與伴隨中國現代化的百年艱辛與曲折的歷程，從孫中山“教國民行民權”［1］的社會建設思想到黨的十六屆四中全會正式提出社會建設這一概念，從辛亥革命后的地方自治運動到當前全面鋪開的社會管理創新，從動員型政治參與到主動型經濟參與再到制度型社會參與，見證了中國現代化的不同層面、不同角度、不同領域和不同的歷史過程。20世紀初葉的中國現代化之所以停留在萌動階段，沒有形成迅速發展的局面，其根本原因就在于當年的民國政府排斥民眾參與，對民族資本主義和民主政治實行打壓扼殺;以《申報月刊》為代表的知識分子關于現代化問題的討論，最終也只能成為曇花一現的理論吶喊，沒有形成實質性社會行動;中國共產黨在革命戰爭和根據地建設的過程中，充分依靠人民、發動群眾，團結一切可以團結的力量，爭取最廣泛的社會參與，初步構建起公民政治參與的制度框架，開拓了公民社會參與的廣闊陣地，開辟了改革開放和社會主義現代化建設新局面。

當前，中國的現代化事業進入到從工藝—社會結構到文化—心理結構，從經濟建設到社會建設，從政治建設到文化、生態環境建設多角度、多領域、全方位推進的新的歷史階段。新時期、新階段的中國社會參與，同樣面臨著從循環的歷史轉向進化的歷史、從具體的社會走向抽象的社會的不同的歷史的社會格局。當前，中國社會參與的實踐核心是在重建社會資本、培育公民社會、建設有限政府基礎上構建起現代化的社會發展與運行體系。從這個角度看，現代化過程就是社會參與不斷加深、參與力度不斷加大、參與質量不斷提升的過程，是國家與社會關系不斷重構、不斷調整的過程。從體制角度來講，現代化的過程就是從傳統的、以國家管控為主的社會體制向現代的、以社會自治為主體的長遠社會體制目標逐步轉型發展的過程。在新時期、新階段，社會力量對現代化事業的參與將是全面的、持續的和不斷深入的，社會參與的意義與作用也將是長遠和巨大的。從社會建設的角度來說，具體體現在四個方面。

(一)社會參與是社會民生建設之本

社會建設的首要方面是社會民生建設，其主要手段是社會政策體系構建和基本公共服務均等化，其核心價值是促進社會公平正義。社會參與是社會政策科學化、民主化的保證。一個經過協商流程做出的決策一定是矛盾最少的。公眾只有參與到社會政策制定、執行、完善、評估的過程中，在與政府的交流、對話中實現社會需求同政府需求的一致性，監督好政府公平正義地執行決策，保證政府公正地對待每一個社會成員，尤其是社會弱勢群體，才能使社會各方面的合法利益得到制度性保障，各種訴求在社會政策體系中得到積極回應，各種社會矛盾得到及時有效的疏導和解決;才能確保基層民眾獲得充足的向上流動空間，打破板結化的社會階層和失語化的制度瓶頸，真正從頂層設計上保證社會政策的公平、公正、公開;才能體現社會政策的普遍性、統一性和發展性，使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的民生目標變成現實，使發展成果惠及全體人民。

(二)社會參與是社會管理創新之要

改革開放以來，尤其是社會主義市場經濟體制確立以來，我國的所有制結構發生了深刻的調整和變化，國有企事業單位承擔的大量社會管理職能被剝離，非公有制經濟組織和新社會組織迅速成長，越來越多的“單位人”、“組織人”轉變為“社會人”、“自由人”，有了自己獨立的生存空間。單獨依靠政府的傳統管理方式已無法適應這種變化趨勢，社會管理成為全社會的共同責任。從社會融合理念出發，推動社會管理體制創新，建立健全服務為本、法治為體、多元協作的社會管理體制，成為發展方向。為此，中央把社會協同、公眾參與提到了前所未有的高度，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上指出:“提高社會管理科學化水平，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，明確了社會管理體制改革的方向是發揮民眾參與在社會管理和公共服務中的基礎性作用。

(三)社會參與是社會體制改革之源

社會體制改革是今后一段時期內我國體制改革的主體內容。當代中國推進社會建設必須以社會體制的改革和建設作為支撐，努力實現從傳統模式向政府行政管理與社會自我調節、居民自治管理良性互動，社區管理與單位管理有機結合，多種手段綜合運用，管理與服務融合，有序與活力統一的多元治理、共建共享的新模式轉變。特別是在社會組織管理體制、社會動員體制和社會流動體制改革上要加大力度，通過社會組織管理體制改革，大力培育和發展社會組織，提高社會的自我管理能力，充分發揮社會組織在社會管理中的基礎性作用;通過社會動員體制改革，改變傳統的群眾運動式參與思路，為公民社會參與提供一個有序框架;通過社會流動體制特別是戶籍制度改革，取消附著于身份差異之上的權利與福利的不平等，優化調整社會結構。

(四)社會參與是社會能力建設之基

社會能力建設的關鍵是社會組織和公民的參與能力。社會發展同每一個公民息息相關，參與社會管理和享受公共服務是每個公民的基本社會權利。我國當前正經歷著從傳統農業社會向現代工業社會的轉變，社會轉型使社會的異質性增加，出現了不同的社會利益群體和不同的群體利益訴求。社會參與是解決經濟社會發展中出現的利益多元化和訴求多元化的有效方法。廣泛的社會參與能夠為群眾的需要和訴求提供合法的表達方式和渠道，同時也對參與能力和參與責任提出了更嚴的要求和更高的標準。只有讓公眾參與到社會管理和公共服務的過程中，為自己的利益積極努力，為國家和社會的安定團結獻計獻策，才能在決策中兼顧各方利益;才能改變傳統政府“為民做主”，“替民做主”的行為方式，讓決策者切實理解公眾的所思、所想和所需，將實現好、發展好和維護好人民利益落到實處，真正實現“由民做主”。

二、社會參與的基本內涵

參與指的是所有社會成員都有機會反映訴求并影響決策和治理，是政策與行動合法性的基礎。參與包括政治參與、經濟參與、文化參與、社會參與等。社會參與是政府與社會的合作工程，是對社會民眾力量的有效激發和組織動員。社會參與有廣義和狹義之分。廣義的社會參與指的是社會大眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的參與處理社會公共事務的態度、行動和過程，是公民和社會組織基本權利實現的前提。［2］在現實中表現為公民、法人、各類社會組織對涉及公共利益的社會公共事務的知情權、表達權、參與權和監督權。狹義的社會參與指的是社會管理體制中的社會參與，是在社會公共事務管理不同層面的“社會協同”與“公眾參與”，是實現有效社會管理的基礎。對公民和社會組織而言，社會參與是公民和社會組織在社會公共事務處置中主動的介入態度和自主的行為;對社會管理層而言，社會參與是賦權社會成員，支持其參與決策過程，并形成自我管理、自我服務、自我發展的能力。簡言之，社會參與就是全體社會成員共同努力、積極行動，實現共同社會目標的過程。概括起來，社會參與有三個基本特征。

(一)社會參與以較強的參與動機為前提

明確的參與目標與強烈的參與動機是社會參與的首要前提。社會參與的最基本單位是人，要使人動起來，關鍵是要影響和改變人的思想和心理狀況。參與動機是通過有目的地影響、改變社會成員的態度、價值觀和期望等思想和心理狀況，激發社會成員的參與熱情，使之行動起來。但社會參與又不僅僅局限為個體實踐，而是發動、組織社會成員從個體到集體乃至全社會形成參與合力。社會參與同經濟參與、政治參與不同，其功利性和動員性色彩較弱，志愿性和公益性特點比較明顯，這就要求參與主體不僅要樹立參與意識，更要履行參與義務，要找到社會整體利益與個體利益之間的匯合點，找到利他主義與利己主義之間的平衡點。

(二)社會參與以較廣的參與主體為基礎

傳統的政治參與和經濟參與都帶有一定的選擇性和局部性。社會事務的公共性決定了社會參與的社會性，決定了社會參與是與每一個社會成員的根本利益和福祉密切相關的事業，是為了滿足社會全體或大多數成員需要，體現其共同利益的工程。社會參與是多元主體的廣泛參與、共同參與和平等參與，涵蓋所有的社會成員，涉及所有的民生領域，尤其是平民階層和弱勢群體。社會參與本質上體現的是社會領域內的參與式民主，即政府、公眾、專家、新聞媒體、企事業單位、社會組織、人民團體等社會各主體通過一定的對話溝通機制，共同討論、共同協商、共同決策社會公共事務，增進社會中最大多數人的權利感和幸福感。

(三)社會參與以較全的參與網絡為保障

社會參與結構的核心是組織化的社會網絡。通過組織化的社會網絡，能夠凝聚和組織社會力量，增強社會參與的自主性，推動社會力量的成長，在國家和社會之間建立良好的合作關系，為擴大公民有序社會參與提供組織保障和基礎性條件。社會參與是社會成員為了實現共同的社會目標而自覺自愿地采取行動的過程。在這個過程中，社會成員憑借參與網絡可以受到良好的公民教育，增強公民的自我道德約束，培養起平等尊重、相互支持、團結協作的公民精神，形成健康、民主的公民道德氛圍，使參與行為更加符合現代社會規范，從根本上促進安定團結的社會秩序，從根本上保證參與理念的民主性、參與過程的規范性和參與效果的持續性。

三、社會參與的實現方式

社會參與熱情的高與低、參與范圍的寬與窄、參與渠道的通與堵，直接關系社會治理的改進與優化，關系社會管理的加強和創新。要實現有效的社會參與，就要從中國的社會現實出發，把握好社會參與的三個環節。

(一)社會參與領域

現代社會由三個領域構成，即政治領域、經濟領域和社會領域［3］，不同領域有不同的參與范圍和參與路徑。社會參與的領域總體呈現出三個特點:一是從邊緣參與向中心參與轉移。在政策參與方面，從參與政策執行過程拓展至政策制定、執行、評估的全過程，從非敏感性政策問題延伸至敏感性政策問題;在區域參與方面，從城市或發達地區的主導參與轉變為城市農村、發達落后地區的協同參與;在階層參與方面，從政府職員、企業職工、專家學者等精英階層擴大到農民工、下崗失業人員、困難群眾等底層群體、流動群體、邊緣群體和落后群體。二是從應急參與向常態參與過渡。受戰時動員體制和計劃經濟體制的影響，我國的社會參與一度局限在應急或特殊狀態下，僅僅體現在奧運會、世博會、5·12抗震救災等重大活動中，基本上還是一種應急參與模式。真正意義上的社會參與，是社會發展進程中的制度化、長效化的參與機制，是自主式參與同動員式參與的有機結合，是內化于社會生活的一種文化和習慣。擴大公民社會參與，不僅是社會參與量的提高，更重要的是質的提高，即自主式社會參與率的提高。三是從頂層參與向基層參與演進。中國的社會參與在過去很長一段時間內以頂層設計為主，基層政府、社會組織和一些草根力量僅僅是一種形式上的參與，沒能產生出連鎖和傳動效應。隨著社會體制的逐步完善，基層社會作為社會參與的有生力量，可以更多地承擔起慈善救助、扶貧濟困、社區自治、養老住房、教育醫療等社會事務。網絡團體、臨時社團等基層社會中新興的社會組織形態，作為社會參與網絡的重要結點，在社會參與中起著特殊作用，可以大大豐富社會參與的形式和內容。

(二)社會參與途徑

社會參與的一個重要方向，就是要依靠黨委領導、政府負責，提高公民的組織化程度，為公眾參與社會建設搭建全方位、立體化、多形式的參與平臺，實現“三個對接”:一是直接參與渠道同間接參與渠道對接。社會參與范圍之廣、程度之深、領域之多，對參與渠道提出了更高的要求。一方面，公民可以通過代表制以間接參與國家權力機構的各種立法和重大決策的形式來實現頂層設計的社會參與;另一方面，可以通過基層選舉、政治協商、聽證質詢、信訪訴求等方式實現直接參與。二是傳統參與載體同新興參與載體對接。信息技術時代尤其是數字化網絡時代的發展，為社會參與提供了更大空間，同報紙、電視、廣播等傳統參與媒介相比，電腦、手機等新興媒體傳播功能更強，不但大大提高了信息傳輸的時效性和準確性，解決了社會參與中的信息不對稱問題，而且從硬件資源、技術手段上提供了公民意見表達、溝通、評價的途徑。三是個體參與層面同集體參與層面對接。社會參與的最大優勢在于組織和協作功能。民主黨派、人民團體、學術科研機構、咨詢智囊組織、民間服務機構等社會組織和利益團體是社會參與中的重要單元，有助于形成社會壓力群體，增強社會集聚效應和規模效應;有助于社情民意的上傳下達，增強社會參與效能;有助于不同階層、不同群體利益的合理表達，確保社會參與的有序化。

(三)社會參與水平

社會參與在我國發展時間不長，存在著參與意識不強、參與手段單一、參與經驗不多等問題，這些都與社會參與能力息息相關。提升社會參與能力，關鍵在“三化”。一是專業化水平。社會參與主體的權利意識、民主精神和法制觀念決定著參與的自覺性和主動性，決定著參與主體能否善于合作、遵守秩序、理性行動，決定著參與主體能否將利益追求與責任履行結合起來。充分發揮工、青、婦等群團組織和社會工作者、法律工作者等專業人士在社會參與中的引領作用，對于樹立參與理念、規范參與流程、保護參與權益至關重要。二是職業化水平。當今世界，志愿服務等非職業化形式已經成為遍布全球各地、滲入諸多領域的廣泛的社會參與活動方式。實現志愿服務同職業服務的整合、聯合、融合，把志愿服務同社會工作職業服務聯系起來，推動建立參與廣泛、形式多樣、組織健全、機制完善的制度化參與體系，是社會參與的內在要求，也是未來的發展方向。要堅持專業化引領、職業化帶動的原則，形成志愿服務同職業服務互相融入、互為補充的一體化格局，更好地在扶弱助殘、扶危濟困、災害救助、公益活動、社會發展等方面彰顯社會合力。三是自治化水平。自治是過程也是目標。作為過程的社會自治，有一個從低級到高級逐步發展、逐步提升與完善的歷史。作為目標的社會自治是人民群眾的自治管理，是社會參與的高級階段和發展目標，意味著即使政府不在場或治理失效，社會生活依舊可以井然有序。當前提出社會自治，其前提條件是對社會自治的充分自覺。站在全球化、國際化、民主化大背景下談論社會自治，必須將社會自治作為一種自覺要求、基本理念、評價標準融入方方面面的戰略策略與組織行為之中。社會自治的載體主要是各種社會組織。沒有一大批高素質的社會組織和社會公民，就不可能有真正的社會參與和社會自治。要實現社會自治過程與目標，就要注重在社會參與過程中，主動自覺地培育、發展以社區自治組織、非營利社會組織和廣大公民為主體的社會自治力量，不斷擴大社會參與空間，在主動、自覺、自律的基礎上建構自治社會體制、實現自治社會目標。

四、社會參與的制度環境

擴大公民社會參與是一個價值理念和社會實踐、戰略目標和實現機制、根本原則和路徑選擇緊密聯系的長期過程和復雜系統。為社會參與提供法律、政策與資金等方面的制度性保障是擴大社會參與的根本問題和首要任務。

(一)政策環境問題

當前，我國社會參與中存在制度供給缺失、制度創新乏力帶來的參與成本高、參與范圍窄、參與力量弱等問題。要保障社會參與的發展，必須從政策法規入手構建社會參與的剛性制度。一是加快完善社會參與法律法規。比較而言，在政治系統、經濟系統和社會系統這三大系統中，社會系統的法制建設最不完備。目前，還沒有關于社會參與的專門法律。其中，作為社會參與的重點領域，如社會組織或民間組織管理、社區管理、行業管理等領域還缺少國家的基本法律。在這些領域中，目前只有社團管理條例，但沒有社團法。隨著社會自治的推進，必須盡快頒布《社會保障法》、《志愿者組織法》等同社會參與直接相關的法律法規，盡快形成專門法律、部門規章和地方法規相互銜接的法制體系。二是加快出臺社會參與政策措施。堅持以人為本，構建政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的社會管理和公共服務體制，最大限度地調動各方面的積極性，激發社會活力。健全社會參與的社會訴求制度、社會監督制度和社會選擇制度，完善重大事項集體決策、社會公示、社會聽證、決策評估等制度，推進社區會議、公民評審團、社會調查、居民議事會、網上社區等現代社會參與的制度化進程。凡涉及重大社會利益和復雜事項的決策，要從社會各主體集思廣益，在聽取各方意見，平衡各方利益后以公正、透明的方式做出決策。三是加快制定社會參與指標體系。建立社會參與指標體系有利于定性和量化社會參與的實際內容和實現方式;有利于評估社會參與的現狀、發展及相互關系，分清社會參與的數量、質量和所處環境;有利于反映公民的參與情況，說明一定地區、組織機構和社會環境對公民社會參與的支持狀態。要積極為社會參與建立相關指標體系，推行社會參與的評價保障制度，明確社會參與行為的方向，劃定社會參與的邊界，改變社會參與的偏好，減少社會參與的不確定性和風險性，促進社會參與的科學化、規范化和合理化。

(二)運行環境問題

社會參與是一項全社會自上而下、由下至上、由內至外的社會行動。要按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局要求，建立內外資源有效整合、互助網絡縱橫交錯、中央地方上下聯動的社會參與運行體系。一是發揮好政府主導作用。政府在社會管理和公共服務中承擔義不容辭的主體責任，尤其是對于就業養老、義務教育、醫療衛生、環境生態、公共安全等保障全體公民特別是低收入群體生存發展需求的領域，政府要履行好保基本的職責。對于非基本公共服務等需求，可以通過發揮市場、社會力量作用，利用市場機制加快社會領域發展，支持、引導社會互助行為，為社會資本開辟更大的投資空間。二是發揮好社會協同作用。政府職能的轉變帶來了社會參與類型的變化，從過去更多的支持性社會參與轉變為要求性社會參與。要發揮好工青婦等群眾組織、基層群眾性自治組織、社會組織、企事業單位的協同作用，充分運用黨委和政府賦予的工作資源和條件，做好直接服務群眾的工作，發揮好在社會管理和公共服務中的橋梁、紐帶作用，形成黨委政府與社會力量互聯、互補、互動的社會管理和公共服務網絡。三是發揮好公眾參與作用。要充分發揮群眾參與社會建設的基礎作用，動員組織群眾依法理性有序參與社會建設，積極為群眾參與社會管理和公共服務創造條件，真正實現自我管理、自我服務、自我發展。要在吸收借鑒群防群治模式、人民調解模式等群眾參與社會建設的好經驗、好做法基礎上，努力形成社會建設人人參與、和諧社會人人共享的良好局面。

(三)社會環境問題

社會參與是社會事業，需要廣泛的社會支持，需要建立健全社會大力支持、群眾廣泛參與的協同機制。一是健全社會參與宣傳引導機制。知情權是同公民社會參與最直接相關的權利。要實施好政府信息公開化，在信息公開的范圍、內容、手段、載體方面不斷探索創新，使公民可以隨時、隨地了解政府社會政策的新動向、新趨勢，增強公民參與活動的針對性，減少盲目性，形成自覺社會參與和自發社會參與相互促進的參與氛圍。二是健全社會參與利益協調機制。要通過教育培訓、專業引領等方式提高公民的社會權利行使能力，使人們可以理性地選擇參與方式、負責地行使參與權利。通過建立健全科學合理的利益表達、利益反映和輿情民意反饋機制，最大限度地降低社會參與的分散性、隱匿性、流動性和沖突性，完善重大決策的規則和程序，從社會政策層面上保證、實現公民合理、有序地公開表達自身的利益主張與要求。三是健全社會參與監督評價機制。要建立健全社會參與的監督約束和激勵評價機制，一方面，要支持、鼓勵積極的社會參與，保護參與熱情，表彰貢獻突出的個體或組織，形成示范效應;另一方面，要通過制度約束、法律約束、道德約束、價值約束，防止社會參與過程中因不當參與和過激行為引發的消極后果，減少放任自流行為的發生。

五、民政在社會參與中的角色定位

堅持用全面的、聯系的、發展的觀點認識問題、謀劃工作、統籌大局，是唯物辯證法的內涵，也是做好民政工作的要求。民政工作是黨和政府全局工作的組成部分，民政部門與其他部門和社會力量緊密聯系、息息相關。只有主動協調有關部門、動員社會力量，達成共識、形成合力，民政才能在保障基本民生和創新社會管理上出臺政策、擴大資源。要發揮好民政在社會建設中的骨干作用，需要從社會參與這一社會建設的基礎力量著手，在“三個依托”上下功夫。

(一)依托“三項事業”，擴大社會參與面

民政工作是政府行政工作，權力、資源、能量有限，既要依法行政，把有限的資源和能量用好，又要注意動員社會力量，擴大可用資源和能量。一是發展社會服務事業。加快社會化進程是社會服務事業發展的大勢所趨，也是借助、吸納、整合社會力量參與民政事業發展的重要體現。要通過社會福利社會化的方式，破解民政公共服務的資源瓶頸。基本公共服務外的養老服務、社區便民服務等適合社會辦、社會有積極性辦的，要優先讓社會辦。推行政府購買服務、資金補貼等制度，制定和落實優惠政策，鼓勵社會力量通過獨資、參股、合作、租賃、購并等方式參與發展民政公共服務，形成有序競爭、多元并存、共同發展的民政公共服務供給格局。二是興辦福利彩票事業。民政事業是民生事業，而且是扶危濟困、幫弱助老的民生事業。要履行好保障和改善民生的使命，首先就要保證社會救助等民政職能的運行“供血充足”。福利彩票以“取之于民、用之于民、造福于民”為宗旨，是民政部門借助社會力量擴大福利資源供給的有效做法，是運用準市場機制在社會參與中實現社會互助的成功范例。要抓住福利彩票事業發展的關鍵期，加快建立多元化的社會事業籌資機制，加大福利彩票公益金對社會福利、社會慈善和社會公益事業的投入，積極傳播福彩文化，動員廣大民眾積極參與福彩事業建設，持續增強民政部門“造血”機能，為發揮好社會建設骨干作用積蓄能量、增添后勁。三是推進公益慈善事業。隨著企業、社會公眾對公益慈善事業的熱情和關注度持續高漲，越來越多的企業和社會組織自覺履行社會責任，凝聚起越來越多的公民慈善力量。實踐證明，通過發展社會公益慈善事業，對分配調節進行必要補充，實現社會財富的第三次分配，在構建社會主義和諧社會中具有重要意義。民政部門要發揮好職能優勢，積極為慈善組織的建設與發展創造條件、做好服務、提供便利，簡化成立公益性基金組織和慈善機構審批程序，鼓勵有條件的企業和個人、基金組織、慈善機構和其他社會團體舉辦醫院、學校等公益事業;要加強慈善事業的制度化、規范化建設，積極推動慈善立法工作，完善慈善捐贈稅收優惠政策和慈善信息公開制度，探索公民志愿服務記錄制度，不斷提高慈善組織的公信力和組織動員力，使慈善事業惠及最需要關懷、幫助的人群;要引導和保護公眾參與慈善的積極性，使廣大公民充分發揮慈善活動的主體和基礎力量作用，營造全民慈善的文化氛圍。

(二)依托“兩個平臺”，提升社會參與度

民政工作具有貼近基層、貼近群眾的天然優勢，進一步完善和落實基層群眾自治制度，創新以社區和社會組織為平臺的社會管理服務體制，是民政工作的使命所在，也是民政工作提升社會參與度的有力抓手。一方面，要搭建好城鄉社區平臺。基層群眾自治組織是廣大民眾社會參與的最直接、最現實、最有效的途徑。要健全基層民主制度，保障人民群眾充分享有憲法規定的選舉權、知情權、參與權、表達權、監督權等各項權利，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。在城市，要建立健全以社區黨組織為核心、以社區自治組織為主體、以政府部門派駐社區力量為依托、以物業管理機構和社區社會組織為補充、以社區信息綜合管理平臺為載體、駐社區單位和社區群團組織密切配合、社區居民廣泛參與的新型社區管理體系。在農村，要研究制定農村進城務工人員融入城鎮社區、參與城鎮基層民主管理的辦法，依法規范鄉鎮、街道政府組織與城鄉基層群眾自治組織的關系，為基層群眾自治組織行使自治權利創造有利條件。另一方面，要搭建好社會組織平臺。社會組織是公眾參與的重要渠道之一，也是政府職能向社會轉移的承接方，是我國行政管理體制改革和社會體制改革的重要關注點。民政部門要擴大社會參與，支持和鼓勵社會組織發展，加快推進社會組織行政法規修訂工作和社會組織登記管理改革，建立統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制;加快建立社會組織綜合監管機制和信息平臺，實行社會組織分類評估，完善法人治理、年度檢查、信息披露、執法監察等制度，把政府依法監管與行業自律很好地結合起來，實現行政職能和社會力量的有效結合與良性互動。

(三)依托“兩支隊伍”，增強社會參與力

社會工作者和志愿者作為現代社會參與中職業化和非職業化力量的代表，在引導公眾參與方向、提高公眾參與能力方面發揮著重要作用。一方面，要加強社會工作人才隊伍建設。逐步普及專業社會工作服務，充分發揮專業社會工作人才在社會福利、社會救助、慈善事業、社區建設、婚姻家庭、精神衛生、殘障康復、教育輔導、就業援助、職工幫扶、禁毒戒毒、矯治幫教、人口計生、應急處置等社會領域的專業優勢，為公眾參與提供更多機會與平臺。落實好《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》和《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)》，健全培養、選拔、使用、流動、評價、激勵等政策制度，提升專業素質和職業能力，堅持專業引領、專業示范、專業帶動，不斷激活公眾自我管理資源，不斷培育公眾的社會責任感和合作精神，切實提升公眾的參與能力。另一方面，要加強志愿者隊伍建設。志愿者參與社會服務管理，有利于降低社會管理成本，彌補政府公共服務的不足。規劃和建設好一支數量穩定、結構合理、服務優良的志愿隊伍，引導和支持志愿者提供社會服務是當前實現社會參與的有力舉措。要以建立健全公民志愿服務記錄制度、社區志愿服務工作制度、志愿者注冊管理制度、志愿者激勵制度等法規制度為基礎，在招募、培訓、督導、交流、評估等方面逐步建立“社工引導義工、義工支持社工”的聯動機制，通過“兩工”聯動，［4］積極倡導公民投身社會服務，不斷壯大社會參與力量，形成社會志愿服務長效機制，全面帶動社會參與。

六、當前需要著重處理好的三個關系

社會參與是一種理念，也是一種途徑。只有不斷深化社會參與理念、明確社會參與功能，才能不斷提升社會動員能力，提高社會互助水平，最終實現社會自治目標。在擴大社會參與的過程中，要重點把握、處理好三方面的關系。

(一)社會參與和社會自治之間的關系

社會參與和社會自治是質與象、本與標的關系。明確了社會參與和社會自治之間的關系，就抓住了社會參與的原點問題，也就加深了對社會參與方向的把握和本質的理解。從主體看，社會自治是一種非政府行為，是人民群眾對基層公共事務的自我管理，其管理主體是社會組織或民間組織。社會參與的主體要更廣一些，社會、組織、個人都可以作為主體進行參與。從性質看，社會參與是實現社會自治的手段，社會自治是社會參與的最終目標。社會自治是社會主義民主政治的基礎和重要特征，是社會主義條件下的一種理想政治狀態，是國家權力回歸社會的必經之路，是未來社會主義社會尤其是共產主義社會的一種基本形態。從意義看，社會自治的程度反映著一個國家政治文明的程度，社會自治越發展，民主政治就越發達，社會生活就越有活力，社會穩定的基礎就越鞏固。要實現社會自治，一個根本前提是社會參與。只有充分調動全社會的參與積極性，激發公民的主體意識，增強公民的社會責任，才能塑造公民的社會認同，加強公民的社會團結，從根本上提高社會的治理能力。從階段看，社會參與和社會自治是現代社會治理的基本形式，從社會參與到社會自治是一個不斷發展的歷史過程。對于國家的長治久安和良好的社會治理而言，兩者相輔相成，不可或缺。片面強調社會參與忽視社會自治，會帶來社會秩序的失控，影響社會穩定，這既不符合社會主義市場經濟的發展邏輯，也與我國民主政治的發展要求不相適應。反之，片面強調社會自治而忽視社會參與，就會使社會自治因缺乏代表性而喪失合法性基礎和持續性動力。

(二)社會參與和社會互助之間的關系

不同領域的參與要解決的問題不同，參與的核心也就不同。經濟參與解決的核心問題是利益，政治參與解決的核心問題是權力，社會參與解決的核心問題是合作。單獨的、原子化的公民個體組成的“大眾社會”，使理性溝通和有效合作變得遙不可及。任何有效參與的發生和維系，必須依賴于組織良好的社會互動，否則即便有參與機會，也無法帶來理性的、高效的社會治理。社會參與是建立在人們彼此合作精神與公共責任基礎上的有機整合機制，是建立社會共同體的必然途徑。社會共同體對于個體的最大意義在于社會責任，在于對共同體成員命運感同身受的關愛，在于對維系共同體存在的基本價值的堅守。沒有共同體內部深入持久的互助合作，就不會有真正的社會共同體。社會互助是指在政府鼓勵和支持下，社會團體和社會成員自愿組織和參與的扶弱濟困活動，具有自愿和非營利的特征。其資金主要來源于社會捐贈和成員自愿繳費，主要形式包括工會、婦聯等群眾團體組織的群眾性互助互濟，民間公益事業團體組織的慈善救助，城鄉居民自發組成的各種形式的互助組織行為等。社會互助是社會參與的基本價值準則和運行規范。社會工作作為一種專業助人活動，是連結社會參與和社會互助的橋梁紐帶，是現代社會中以專業化、職業化方式推動社會參與制度化和社會互助長效化的重要保障。社會工作秉持“助人自助”的公益理念，通過廣泛的社會參與，尤其是弱勢群體的合作參與，將松散的社會成員凝聚成一個利益共同體、關系共同體和互助共同體，為實現和諧社會共建、發展成果共享的社會目標提供了強有力的支撐。

(三)社會參與和社會動員之間的關系

社會動員是國家、政黨或社會團體，通過思想發動充分激發和調動社會成員的積極性、主動性和創造性，廣泛參與社會實踐，共同完成社會任務的活動;是我們黨和政府在革命戰爭年代和計劃經濟體制時期，依托行政權威、自上而下對社會公眾進行應急動員的模式。社會動員是社會主義國家的優勢所在，其覆蓋廣、效率高的特點能夠在短時間內聚集大量的人力、物力和財力，做到“集中力量辦大事”。改革開放后，中國逐漸從計劃經濟向市場經濟轉軌，社會逐漸從以鄉村為主、同質性強的禮俗社會向以城市為主、異質性強的法理型社會轉型，整體性特征開始削弱，多樣化特征日益突出。國家的行政控制開始出現盲區與死角，政府不再能夠依靠行政權力短時間內對全社會進行快速動員，無法滿足現代應急管理對回應性、靈活性與創新性的要求。社會參與綜合運用行政、經濟、法律等多樣化手段，將自上而下的行政動員和自下而上的社會動員有機結合起來，變被動的、強制的、盲目的行為為主動的、自愿的、理性的行為，進一步增強了公民參與的有序性、有效性及合理性，彌補了傳統社會動員方式的缺陷。在社會參與中，政府、企業以及社會組織形成協商、合作、互動的關系，共同組成一個以促進社會整體福祉為共同任務、以實現公共安全利益最大化為共同目標、以合理分工為基礎的網絡，不僅可以有效調動體制內的資源，也可以調動體制外的資源，不斷增強社會的動員力、組織力、協調力和凝聚力。

［1］孫中山．建國方略［M］∥孫中山全集:第6卷．北京:中華書局，2011:414．

［2］申錦蓮．創新社會管理中的社會參與機制研究［J］．行政與法，2011(12):39—42．

［3］J C亞歷山大．國家與市民社會:一種社會理論的研究路徑［M］．北京:中央編譯出版社，1999:179．

［4］柳拯．我國社會工作制度發展現狀、問題與對策［J］．長沙民政職業技術學院學報，2009(1):14—25．