轉型時期西北城市社區服務體系建設研究——基于甘肅三個典型社區案例的分析

張 姝，徐向文

(1．甘肅政法學院公共管理學院，甘肅 蘭州，730070;2．西北師范大學政法學院，甘肅蘭州，730070)

改革開放以來，社會結構快速轉型，傳統城市社會中大量“單位人”逐漸轉變為現代城市社會中的“社區人”，社區日益為社會成員的集聚點、社會需求的交匯點、政府社會管理的著力點和黨在基層執政的支撐點，構建以社區為重點的基層社會管理和服務體系已成為加強社會建設和構建和諧社會的當務之急。2012年3月，國家發布了《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，對“構建社區管理和服務平臺”做出了全面部署。西北地區經濟社會發展水平在全國處后位，社會轉型過程具有一定的滯后性，同時又為多民族交錯雜居的地區，社會現象復雜多樣，多種社會矛盾交織，這也使得城市社區服務體系建設與全國相比有著更大的難度和特殊性。本研究主要對甘肅三個具有代表性的社區(一般城市社區、城市企業社區、宗教—城市社區)進行簡要分析，找出創新性與不足，總結西北地區城市社區服務體系建設需把握的核心原則及發展前景。

一、城市社區服務體系建設的內涵和西北地區的現狀

(一)城市社區服務體系建設的科學內涵

社區服務主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優撫對象的社會救助和福利服務;面向社區居民的便民利民服務，面向社區單位的社會化服務;面向下崗職工的再就業服務和社會保障社會化服務。社區服務在改善居民生活、擴大就業機會、建立社會保障社會化服務體系、發展服務業等方面發揮著積極作用。

社區服務體系是指以社區為基本單元，以各類社區服務設施為依托，以社區全體居民、駐社區單位為對象，以公共服務、志愿服務、便民利民服務為主要內容，以滿足社區居民生活需求、提高社區居民生活質量為目標，黨委統一領導、政府主導支持、社會多元參與的服務網絡及運行機制。［1］

(二)西北地區城市社區服務體系建設現狀

從2007年開始，在民政部、發改委《“十一五”社區服務體系發展規劃》指導下，西北各省區陸續制定實施了《“十一五”兒童福利機構建設規劃》《“十一五”流浪未成年人救助保護體系建設規劃》《“十一五”社區服務體系建設規劃》等民政專項建設規劃。目前，西北各地社區服務主要有三大類:一類是面向社區弱勢群體及優撫對象，開展社會救助和社會福利服務，為社區中的孤老、殘疾人、生活困難居民等特殊群體，提供各種無償和低償的生活服務。第二類是面向社區居民提供的便民利民服務，如托兒所、孩子上學放學接送，代辦、修配、理發及家政服務等。第三類是面向社區機構和組織提供的社會化服務，如衛生清潔等。目前，西北地區的社區服務體系建設正處于起步階段，各省區開展了一系列的探索創新并取得了一定成效。

二、蘭州市城關區“社區虛擬養老院”服務模式

(一)蘭州市城關區“社區虛擬養老院”

蘭州市城關區現有60歲以上老人15.6萬人，占全區戶籍總人口的16%，并以平均每年4%的速度增長，但全區養老院目前僅能提供2 000張床位。①隨著“4+2+1”家庭的增加以及老齡社會提前到來，養老問題越來越嚴重。2009年12月，蘭州市城關區首家“虛擬養老院”投入運行，虛擬養老院是一種居家養老服務的新模式，是政府投資建設并管理的新型社會性養老機構。

虛擬養老院從“大養老服務觀”的理念出發，堅持養老服務的社會公益性原則，以政府搭建的虛擬網絡通信平臺為支撐，將分散居住的老年人納入“沒有圍墻的養老院”，由加盟企業服務人員主動上門為老年人提供便捷的居家養老服務，并發揮政府引導，企業運作，專業人員服務與志愿者、義工服務相結合的優勢，實現對老年人各類需求的快速響應、專業服務和過程監督，以政府財政補貼的形式，為全區老年人提供生活照料、保健陪護、家政便民、心理慰藉、法律咨詢、娛樂學習、衛生醫療、餐飲服務、臨終關懷等九大類近220余項居家養老服務。目前，全區已有7萬余名老人加盟，1．7萬名老人長期享受服務。老年人需要幫助時，只要拿起電話撥打服務熱線965885，虛擬養老院就會在最短的時間內安排人員到家提供服務。

(二)對“社區虛擬養老院”服務模式的分析

虛擬養老院模式的主要特點是:以電子網絡為平臺，政府購買服務、社會協同服務、居民互助服務相結合，其優點是高效、便捷、保障。一方面節省了有限的社區服務資金，最大限度地利用社區資源為老年人提供幫助;另一方面保障了服務質量，社區服務人員除了有固定的社區工作者之外，還吸納社會志愿者、義工提供服務，社區服務的內容和對象擴大，基本上涉及了老年人日常生活的各方面需求，但是這一模式也存在著一些顯著問題和有待完善的地方。

1．資金來源渠道單一

社區服務的資金主要來源于政府財政補貼，社會組織、企業提供的援助很有限，社區居民更是很少自己主動投資社區建設。社區服務體系建設資金來源渠道過于單一，造成政府財政壓力過大，難以保證長期服務，一定程度上也限制了服務的范圍、內容以及服務的質量。

2．缺乏有效監督

該模式主要由政府主導和執行，社會組織發揮作用的空間比較小，同時社區居委會的自主度受到很大限制，造成社區公共服務體系缺乏有效監督，資金利用不透明、資源浪費、重復建設、低質量服務等現象時有出現。作為被服務對象，老年人是嚴格意義上的弱勢群體，目前還缺乏完善的制度和機制充分保障老年人有尊嚴有保障地接受服務。

3．特殊情況下的服務空白

虛擬養老模式主要針對的是居家老人以及有電話聯系的老人，也就是虛擬網絡可以覆蓋到的老人，但是該模式無法有效地覆蓋到社區內某些特殊情況下的老年人。如單獨居住的老年人，假使遇到突發疾病就很難及時通過電話服務熱線得到服務;又如老年人外出活動時遇到突發情況又未帶電話，也很難及時得到救援。總之，需要注意的是，虛擬養老模式在便捷化、人性化的同時，也必須將服務細致化，盡量考慮到各種情況下的老年人和應對多種突發事件的預防機制。

4．缺少社會工作專業服務人才

據筆者了解，城關區在構建虛擬養老院的過程中積極吸納社會力量進入社區服務體系。目前社區已有許多志愿者、義工、服務組織加入這一行列。但是總體上來說，社區一線服務人員(如街道辦工作人員、社區居委會工作者)大多沒有接受過正規的專業服務教育，且多數只有專科、高中文憑，年齡基本都在30到50歲。他們所擁有的僅是十幾二十年的工作經驗，工作內容也僅是簡單的政策執行。面對近兩萬的服務對象和嚴峻的養老形勢，虛擬養老院亟需大量社會工作專業人才介入長期服務。

三、金昌市金川區“企業員工社區”服務模式

(一)金昌市金川區“企業員工社區”概況

金昌市是一座新興的礦產資源城市，被形象地稱為中國“鎳都”，近年來金昌市的城市社區建設引領著河西走廊城市社區建設的發展趨勢，被評為全省社區建設示范城、“全國殘疾人工作示范城市”“全國雙擁模范城市”、全國社區建設示范區、全國和諧社區建設示范區等。

金昌市金川區寶林里社區成立于2002年，面積1．89平方公里，共有居民住宅樓90棟，居民4 038戶，常住人口10 087人(60歲以上老人234人)，社區干部職工32人。轄區內有市公路總段、區農牧局、區法院等行政事業單位5家，個體營業網點160家，小學1所，幼兒園3所，社區居民中近60%為金川公司職工。②寶林里社區的社區服務組織體系由社區黨工委、社區工作委員會、社區居民委員會三大職能機構組成，其中社區黨工委和社區工作委員會受區委、區政府的直接領導，社區居民委員會為自治組織，在社區黨工委的指導下開展工作。社區工作委員會下設“一室四中心”(即黨政綜合辦公室、社區事務服務中心、社區文化中心、社區黨員教育管理中心、社區綜治維穩中心)，社區事務服務中心對外設立6—8個服務窗口，為“一站式”綜合服務平臺。

(二)對金昌市金川區“企業員工社區”服務模式的分析

寶林里社區在社區建設中最大限度地開發利用企業資源，取得了極大成效。與金川公司建立了良好的合作關系，積極引進金川公司的資源，爭取了金川公司從人力、財力、物力等各個方面的支持，基本解決了社區服務所需要的“硬件”問題，同時社區積極與外界建立聯系，主動學習其他社區先進經驗，制定了多種規章制度，不斷提高自身解決問題和服務居民的能力，社區服務體系的“軟件”也逐步完善。總的來說，寶林里社區服務體系建設的模式是“政府主導，企業負責，多方協同”，一方面社區建設所需的資金、人力等問題得到了解決，另一方面也贏得了社區居民對社區、對企業的高度歸屬感，但是從長遠來看，以下三個方面還有待完善。

1．過度依賴公司，缺乏其他社會組織和民間團體的協助

寶林里社區居民60%為金川公司員工，社區資源與基本服務主要由公司提供，因此，金川公司對于寶林里社區的建設與發展影響極大。經過近十年的發展，社區建設的各方面都嚴重依賴于公司的支持，而另一方面社區并未引入其他社會力量協助社區建設與服務。這就給社區的長遠發展帶來了隱患，一旦公司效益大幅度下降或者公司的政策產生動搖，都會從根本上影響到社區的正常發展。

2．社區文化建設不足，缺少社區核心文化

寶林里社區成立于2002年，是一個典型的新型社區，經過近十年的發展，各方面都取得了巨大的成效，社區服務體系的“硬件”與“軟件”都已基本確立，但是從社區建設現狀的深層次看，社區的建設與服務缺乏一個“內核”，即社區文化。一個完整的、和諧的社區必定是一個擁有著深厚文化內涵的社區，在現階段來說，就是要以社會主義核心價值體系為核心，大力加強社區文化建設，不斷挖掘社區內部文化要素，構建一個文化多樣的和諧社區。

3．容易造成政府與公司的權責不清

金川公司對于社區各方面發展都產生一定的影響，扮演著主體服務的角色，而政府是社區建設和服務中的主導者，扮演著引導和協調的角色。在社區長期的發展過程中，二者之間達成了一定程度上的“妥協”，但是在社會快速轉型的背景下，由于利益主體的多元化，政府與公司之間往往會產生意見上的相悖或者方向上的不一致，這就需要通過不斷的互動交流，確立一套明確的規章制度以劃清政府與公司之間的權利和職責。

四、甘南州拉卜楞寺“宗教—城市社區”服務模式

(一)甘南州拉卜楞寺“宗教—城市社區”概況

甘南藏族自治州地處西北地區南部，藏、漢、回、東鄉、土、裕固等24個民族交錯居住，轄夏河、瑪曲、碌曲、卓尼、迭部、臨潭、舟曲及合作七縣一市，總人口66.43萬人，其中藏族33.93萬人，占總人口的49．7%;甘南州城鄉二元結構明顯，全州僅有1個縣級市、15個建制鎮，城鎮化水平不到40%，比全省低近25個百分點。［2］全州經濟大多以農牧業為主，基礎設施落后，城市規模偏小，城鎮綜合發展能力弱，經濟聚集程度低，城市人口主要集中在合作市及各個縣城附近。

拉卜楞寺位于夏河縣城西1公里處，它與西藏的哲蚌寺、色拉寺、甘丹寺、扎什倫布寺、青海的塔爾寺合稱為我國喇嘛教格魯派(黃教)六大寺院。其規模僅次于布達拉宮，有280年的歷史，至今已發展成為一個占地面積866 000平方米，建筑面積40余萬平方米，主要殿宇90多座，僧舍1萬多間及六大扎倉(學院)，擁有諸類佛殿、眾多活佛宮邸及講經壇、法苑、印經院、佛塔、嘉木樣大師別墅等宏偉建筑群。鼎盛時期有僧侶4 000余人，所屬寺廟有139處，教權范圍達甘、青、川、康、蒙古、東北及新疆等地域。它不僅成為佛家神圣的宗教禪林，而且是傳播知識的綜合性學府，也是整個安多地區藏民族的文化藝術中心，贏得了第二西藏之稱。

1958年前，拉卜楞寺就逐步形成了一套政教合一的組織機構和教務、政務的統屬關系，它既是安多地區最高學府，也是最高行政首腦機構之一。拉卜楞寺的最高權力集中于嘉木樣活佛，他是當地政教領袖，享有很高的威望，目前寺主是第六世嘉木樣呼圖克圖，其他領導人包括八大堪布和四大賽赤。寺內現有僧人1 000人，隨著宗教信仰自由政策的進一步落實和貫徹，以及我國的對外開放的逐步深入，拉卜楞寺已接待了十多萬國內游人和僧侶前來參觀和拜佛，有近兩萬名外國游客前來觀光。在甘南夏河，拉卜楞寺影響著社會建設與社會發展的方方面面，在夏河縣的城市社區建設當中，逐漸形成了以拉卜楞寺為核心，以僧侶和當地居民(基本都是信教群眾)為主體的“寺院—僧侶—居民”獨特社區。

(二)對甘南州拉卜楞寺“宗教—城市社區”服務模式的分析

1．拉卜楞的社區服務體系建設特征

第一，社區設有街道辦和居委會，但是街道辦和居委會的作用不大。在夏河縣的城市社區中，街道辦和居委會基本扮演象征性的角色，而社區居民有困難一般情況都會直接去找寺院里的活佛尋求幫助。

第二，社區建設的資金主要來自政府補貼和寺院的收入。社區居民日常的活動主要是到寺院里“煨桑”③或者是到佛塔下面“轉經”，年輕一點的則聚集到廣場里面跳鍋莊，而大部分人不會在社區里面活動。因此，社區服務的建設主要也集中在寺院內部，除了政府財政補貼外，社區居民大多會很甘心將自己的錢捐給寺院，然后寺院又會將這些錢反過來大量地投入到寺院的建設以及社區居民的服務當中。

第三，社區居民的日常服務由社區工作人員和寺院的僧侶共同提供。社區有獨立的藏醫院，為僧侶和社區居民提供日常治療(幾乎是免費)。藏族老年人一般會依附于寺院生活，兒童則免費被送到社區內的民族學校就讀。寺院的活佛與僧侶經常會到居民家中慰問祈福，寺院僧侶也被納入國家最低生活保障之中。

第四，活佛在當地居民心目中有著崇高地位和巨大影響。社區居民大都是非常虔誠的信教群眾，活佛在他們心目中是神圣的，被活佛祈福和受到活佛的接見將是最大的榮耀，因此，在社區服體系當中，活佛作為一種角色是重要的組成部分。

2．缺陷與不足

第一，寺院影響極大，社區組織和社區居委會沒能發揮應有的作用。筆者了解到社區中的主要組織除了寺院還有很多的行政事業單位以及社會機構，但是寺院影響力遠遠大過了其他部門組織，甚至一定程度上取代了街道辦和居委會的部分職能，這不利于社區服務的提高和社會的穩定。

第二，社區公共服務的服務主體單一且非專業化。嚴格來說，以拉卜楞寺為核心的這樣一個社區還并非是完全意義上的城市社區，應該是由傳統“農牧—宗教”社區向現代的“宗教—城市”社區的過渡或者轉型。目前該社區的公共服務提供者主要是寺院的僧人與社區內部的工作人員，尚未獲得其他社會組織、社會機構的長期幫助，社區服務也基本沒有社會工作者、心理工作者等專業人員的介入，服務主體具有單一性和非專業性。

第三，社區公共服務體系的層次總體低下。首先從“硬件”上來說，同全省其他地區相比，社區居民活動的主體場所和設施較少，并且基本集中于寺院的周圍，居民閑暇活動的內容也有待豐富。從“軟件”上來說，社區公共服務中尚未建立一套能夠協調“寺院—僧人—社區工作人員—居民”之間關系的有效機制和規章制度，因此，目前的社區公共服務體系總體層次比較低下。

五、對三種不同社區服務體系類型的反思

(一)政府在社區服務體系建設中的角色和定位有待轉變

社區服務體系的研究是在我國社會向小政府、大社會轉型過程中，補缺型福利向適度普惠型福利過渡的背景下展開的，社會轉型時期政府職能也在轉變。對于社區服務而言，服務體系內的分化發展和社區結構的調整重構，是政府基層管理職能轉變的基本需要和根本動因，而政府職能轉變則是社區結構調整重構及社區服務體系互動發展的重要方面和自然結果。在西北，地區政府是社區服務的主體支持力量毋庸置疑，但是這種主導力量具體怎么發揮作用，尚未理清思路。蘭州“虛擬養老院”的服務方式仍然沒有脫離計劃經濟時期的模式，政府扮演的角色是服務的直接提供者而不是社區服務能力的促進者，政府職能沒能有效轉變，發展的趨勢只能是政府機構愈發臃腫，效率低下。

(二)社區服務體系建設中民間組織有待培育

西北地區社區社會組織和義工隊伍發展較慢，有待培育，尤其是在民族內部，都有一些依托親緣、友緣關系而形成的民間自助方式。這些方式大量體現在日常生活當中，在社區公共服務無法全部顧及的情況下，對于解決百姓日常生活困難的現實作用還是比較明顯的。在社區服務的研究和實踐中，發展培育民間組織，發展義工隊伍已成共識。從理論上說，西北未來社區服務體系中，政府主要起指導管理作用，大量的包括公共服務在內的社區服務應由民間組織來承擔。但是由于西北社會經濟發展滯后，社區服務一開始就是在政府強力推行的脈絡里發展起來的，如果過分強調等待民間組織條件成熟才能開展社區服務，并不符合西北地區的情況。

社會工作及機構介入社區服務體系并成為其最主要的力量，在北京、上海、廣東等地印證了這一點，西北社會工作進入社區也即將成為現實。但問題是以何種方式進入社區，社會工作從其傳統定位是屬于社會組織，隨著西北社區社會工作的快速推進，社會工作是體制內發展還是體制外發展需要我們進一步深入探討。從新疆的實踐看，社會工作以居委會為依托，基本上是一套班子兩塊牌子，“嵌入”街、居政府體制內發展的路徑成為趨勢，這種嘗試就是將社會工作的發展“嵌入”④到社會管理的組織權力結構中，獲得合法性和社會支持。依托社區居委會建立社工站，這種政府主導強力推進的發展模式與西方社會工作由民間自發成長，發展到政府購買的路徑不同，所表現出的工作策略和工作效能也不同，尤其是這種社會工作政府行政職能化，過度嵌入政府行政體系帶來的張力，將會令人擔憂社會工作被行政化而重蹈居委會的覆轍，從而失去其專業使命并被權力所綁架。

(三)社區服務體系建設中的資源有待有效整合

社區服務資源的有效整合是建立社區服務體系的重點。政府部門之間、政府與企業、民間組織及家庭之間形成協作意識，形成合作關系，通過這一網絡體系，使得社區服務的目標得以實現。研究西北民族地區社區服務如果無視宗教的因素是不可想象的。西北地區現代社會組織發育不良，而宗教組織卻十分普遍而強大，盡管有眾多的民族成分，但基本上信奉兩大宗教，即藏傳佛教和伊斯蘭教，宗教寺院、宗教職業人士以及其他與宗教有關的機構和人員承擔面向信徒為主、兼及公眾的社會服務職能，包括社會救助、精神和心理調適、老年人服務、家庭服務等等。因此，社區服務體系不應將藏傳佛教、伊斯蘭教排除在外，應在尊重宗教的前提下發揮其作用，為其創造一定的條件。

六、西北地區城市社區服務體系建設需要把握的核心原則

通過對以上三個典型社區的分析和反思，本文認為在西北地區的城市社區服務體系建設當中，以下三個原則必須重點把握。

(一)三方協同原則

三方協同主要是指“國家組織、經濟組織、社會組織”這三大宏觀組織之間的互動協作。現階段，中國宏觀組織架構的主要特點是:現代意義上的國家、市場經濟組織、公民社會組織共同構成的三原結構格局初步形成，但其中社會組織處于最弱勢地位，其發展受到種種制約。［3］在現代城市社區建設過程中，構建社區服務體系必須注重三大組織之間的相互協調與配合，充分發揮各自的職能，同時應該更加注重社會組織與社會力量的介入，以實現社區服務的科學化、現代化，保障社區居民的根本福利。三個案例中，或多或少會發現三大主體各自的影子，但總體上基本是其中的一方獨大(如城關區為政府主導，甘南為寺院主導，金昌為企業主導)，沒有真正實現國家、經濟、社會三大主體之間的力量平衡與密切協作，這在未來的城市社區建設中將是一段很長的路。一方獨大與甘肅乃至西北特定的社會經濟環境有關，從長遠看改變此現狀只能是培育公民社會組織，即專業化的社會服務組織，才能影響、重構社區服務的結構格局。在西北，正在展開的社區實踐證明，社會工作即將在社區服務中扮演重要的角色。2011年，中國社會工作協會與愛德基金會攜手在新疆推進社區社會工作并得到中央財政支持，迄止目前，烏魯木齊市已有金胡楊、幸福陽光、金雪蓮等社工站掛牌，阿勒泰、喀什、吐魯番等地社區也已建立起了社工站，2012年10月19日民政部在新疆召開民政工作會議，藉此新疆社區社工站模式將起示范、引領、孵化、輻射的作用，帶動整個西北社區社會工作的發展，這種推進的速度和發展遠景令人浮想聯翩，雖然比發達地區晚若干年，但仍足以鼓舞人心。2012年8月甘肅首家社區社會工作服務機構——甘肅惠群社會工作服務中心成立并進駐社區。這些發展給西北的社區服務展示了一個藍圖，即專業的服務交給社工站來做，社會工作在社區服務體系中發揮中樞紐帶的作用，聯接政府、企業和民間社會組織并起到平衡和協調的作用。區委、街道辦退出直接的服務工作轉換職能而充當指導、監督、評估的管理角色，形成“能促型的政府模式”⑤，以多元化的方式為社區提供公共服務;而西北星羅棋布的大型國有企業如新疆石油及建設兵團、甘肅河西走廊酒鋼、金川公司、西固石油化工等則在人、財、物上給予大力支持并以企業文化影響所在地的社區服務建設，從而發揮企業責任;西北藏傳佛教、伊斯蘭教通過寺院組織承擔面向信徒為主、兼及公眾的社區福利服務功能。應正視并積極引導使其成為我國社區福利服務體系的有機組成部分，社會工作與宗教有非常接近之處且關系密切，應將寺管會作為社會工作的特殊機構納入社會工作的人才隊伍培養、服務管理機制之中，使其成為我國西北民族地區社會工作的有機組成部分。

(二)公民參與原則

社區建設的最終歸宿是為社區居民謀福祉的，社區公共服務體系建設必須有廣泛的公民參與。謝爾·阿斯汀認為，“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮。”［4］社會學視野中的公民參與往往比較微觀，主要指向社區與居民這一層面。西北社會組織發育緩慢，數量少，因此在一個不短的時間內政府將發揮主導作用并居于主體地位，社區黨組織、社區居委會、業主委員會等基層組織往往是公民參與的重要場所和渠道。在社區公共服務體系建設過程中，以制度和法律保障為基礎，積極發動和引導社區居民廣泛參與社區建設的決策、服務、資源提供、智力支持等各個領域，不僅能有效提高社區公共服務的科學性與民主性，也能最大限度增強社區居民的社區凝聚力與社區歸屬感。

當我國社區主要組織呈現行政化傾向時⑥，“公民參與”在實際操作上具有很大的局限性，社區居民廣泛參與社區服務體系建設需要有一個平臺，這個平臺是完全自治自主的社團組織，從法律上有制度性的保障，能夠發揮權力，具有廣泛基礎的群眾性的服務娛樂團體，當它發展足夠強大時，就能激發出能量從而與政府對話，最終維護居民的權益。從長遠發展看，這一社區發展目標須得依靠社會工作的專業手法——社區發展目標模式來完成。西北社區公民參與的切入點應主要是社區互助互惠服務以及文化娛樂活動的參與，社區能力建設將是社區服務體系建設發展的長遠目標，如在漢族春節、清明節、重陽節，藏族的藏歷新年、酥油燈節，穆斯林的開齋節、宰牲節時，通過廣泛組織開展社區傳統民俗文化和互助活動、發動社區居民積極參與，激發、增強居民的社區意識，為社區服務體系建設打下堅實的基礎。

(三)福利性與經營性的統一原則

目前國內對于社區服務的定位有兩種觀點。一種觀點認為，社區的服務應該是面向全體社區居民提供的福利性的、公益性的、非營利性的服務，主要是體現國家的社會保障與社會福利。另一種觀點認為社區服務應該走產業化、經營性的道路，引入市場競爭，以服務養服務，以經營養福利，不斷擴大社區服務的規模，提高社區服務質量。［5］本文認為應將兩種觀點統一整合，打破非此即彼的觀點，根據社區建設的實際區分出不同類型的社會服務，由社區自身決定哪方面服務可以是公益性的——社會工作，哪方面服務可以是經營性的——家政公司。根據不同的劃分，確定不同的發展方針與原則，逐步實現福利性與經營性的統一，以完善社區的服務體系，提高社區服務水平，從西北地區經濟社會發展的實際來說，福利性與經營性統一發展，無疑是一條充滿前景的發展之路。

在“福利性與經營性的統一”原則基礎上，西北未來的社區服務體系將形成三個層次:第一，政府購買為主的公共服務，主要依托社會工作服務機構，通過各級財政配套，以社區的孤老、殘疾人、生活困難居民等特殊群體及優撫對象為重點，面向全體居民開展社會救助和社會福利服務;第二，志愿公益服務，由民間社團和宗教組織及人士提供的志愿服務、公益服務，家庭、鄰里之間的互助互惠服務組成;第三，市場機制引導下便民利民的營利性服務(家政公司等)，這三個層次形成一個有效運轉的社區服務網絡體系。2012年6月，中央財政支持開展西部地區“政府購買”社會工作服務項目拉開了序幕，至此，西北城市社區將形成以政府購買社區基本公共服務為主要支柱，志愿服務、公益服務，家庭、鄰里之間的服務為補充，便民利民的營利性服務為基礎，以滿足社區居民生活需求、提高社區居民生活質量為目標，最終形成政府主導支持、社會多元參與的社區服務網絡及運行機制。

七、結語

在社會轉型這樣一個大背景之下，西北地區城市社區服務體系建設具有自身顯著的特點:一方面經濟欠發達，社會發展綜合水平居于全國的后位，城市社區服務體系建設受到經濟社會發展的嚴重制約;另一方面西北地區歷史上一直是多民族混合雜居的省份，社會要素復雜多樣，省內不同地區的城市社區異質性較強，各地在積極發展社區服務的同時也面臨不同的發展困境，也就是說一方面問題突出、形勢嚴峻，一方面經濟落后、資金短缺，城市社區服務體系建設陷入一種矛盾境地。落后的現實逼迫我們在發展中必須少走甚至不走彎路，實現又好又快的跨越式的發展。本文以實證材料歸納出理論層面的構思，試圖克服目前有關社區研究中對相關理論及政策討論較多，微觀方面研究較少，實證性的研究更少的現象;也試圖克服局限于一些表面的問題與對策的研究而缺乏理論深度分析的缺陷，提出在城市社區服務體系建設當中，一方面必須主動借鑒國內外先進實踐活動，一方面要積極積累自身正負兩方面經驗、不斷探索創新。三方協同、公民參與、福利性與經營性的統一三大原則體現的是西北地區城市社區發展中社區服務的發展方向，應貫徹到西北地區城市社區服務體系建設過程的始終。

注釋

①該組數據來源于蘭州市城關區虛擬養老院的宣傳資料。

②該組數據由金昌市金川區寶林里社區居委會提供。

③煨桑是藏族祭天地諸神的儀式。在藏族地區，每家每戶都備有桑爐，每逢藏歷新年，大年初一第一件事就是煨桑祭神，后來的人在已經燃起的煨桑堆上加松枝、柏枝、桑面(糍粑)等物，順便獻酒灑漿，跪拜叩首，添嘛呢箭桿。據說在煨桑的過程中產生的煙霧，不僅使凡人有舒適感，山神也會十分高興，因而信徒們以此作為祈福的一種形式，希望神會降福于敬奉它的人們。

④波蘭尼提出“嵌入”概念，認為經濟本來是“嵌入”在一系列社會關系之中的，市場交換的行為受到各種社會習俗和價值規范的約束。資本主義的發展通過“商品化(commodify)土地、勞動力和金錢，使得經濟活動脫離了原有的社會關系，造成了災難性的后果。所以國家要介入市場經濟，修正這些問題，使得市場能夠重新被嵌入到社會生活中;王思斌在此基礎上提出在中國專業社會工作要開展，至少存在三種“嵌入”，即制度體系層次的嵌入、項目層次的嵌入和服務行動層次的嵌入。

⑤由美國學者內爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)在20世紀80年代后期提出，代表西方新公共管理行政改革思潮，核心思想為公共服務市場化，主張多元的公共服務提供方式，政府職能從政府提供向民間提供轉型，從政府直接撥款支持向政府間接支出轉型，賦予公民參與公共決策和選擇公共服務的權利(能促作用)。

⑥向德平在《社區組織行政化:表現、原因及對策分析》(2007)提出社區居委會是社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，但是在我國社區建設與社區發展過程中出現了社區組織行政化的傾向。表現為組織設置功能行政化，自治章程、工作制度及人事決定行政化，經費收支行政化，運行方式、考核機制行政化。

［1］國務院辦公廳．社區服務體系建設規劃(2011—2015年)的通知［EB/OL］．［2011 －12 －29］．http:∥www．gov．cn．

［2］馬仲榮．轉型期藏區社會矛盾及其治理研究——以西北地區甘南藏族自治州為例［J］．西南民族大學學報:人文社會科學版，2011(7):30—31．

［3］陸學藝．當代中國社會結構［M］．北京:社會科學文獻出版社，2010:321．

［4］Arnstein Sherry．A ladder of Citizen participation［J］．Journal of American Institute of Planners，1969(4):216—224．

［5］雷潔瓊，王思斌．轉型中的城市基層社區組織［M］．北京:北京大學出版社，2001:6．