論從機構救助到社區為本的流浪兒童救助保護體系建設

姜 微，薛在興

(中國青年政治學院社會工作學院，北京，100089)

一、當前流浪兒童機構救助面臨的困境

2003年國務院頒布了《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，我國對流浪乞討人員的社會政策從強制遣返轉變為社會救助。根據《管理辦法》，我國對流浪乞討人員采取短期、自愿的機構救助模式。救助的內容包括飲食、住宿、緊急醫療和聯系家人、協助返家等五項內容。在一些流浪兒童比較集中的城市，會單獨建立服務于流浪兒童的救助保護機構。十年來，我國流浪兒童救助保護工作取得了巨大的成就，救助保護了成千上萬的流浪兒童，但也始終面臨著不少困難。

第一，設施、經費、人員問題。設施和場所有限、經費不足、專業人員不足是約束許多地方開展流浪兒童救助保護工作的重要因素。長沙大房子模式就因經費不足，現已無法繼續運轉。

第二，流浪兒童的重復流浪和預防問題。現有的模式大多注重流浪兒童回家的工作，而忽視了流浪兒童為何流浪的問題，導致流浪兒童被送回家后因安置不到位再次流浪的情況發生。鞠青指出，目前救助保護機構的工作重心在流浪兒童身上，對困難家庭的干預措施非常有限。［1］王水雄、李偉通過對流浪兒童“撒謊”問題的研究，［2］對我國現行的救助保護制度提出了質疑，比如救助保護機構工作目標過于偏重“找家”，而忽略了對流浪兒童與其家庭之間關系的深入了解，他進而得出對無家可歸的兒童進行強制救助保護并不合理的結論，同時還提出現有機構在預防流浪兒童產生方面的工作做得不夠，救助保護機構只是被動地為流浪兒童提供救助保護這一觀點。

第三，社會尚未形成合力。楊釗、蔣山花認為救助保護機構缺乏合作，沒有形成合力。［3］王久安、張世峰、張齊安認為，由于單純依靠民政的力量，流浪兒童的家庭所存在的實際困難難以解決，安置工作不容易落實。［4］

第四，集體養護容易使流浪兒童產生“機構病”。有些流浪兒童因為一些原因(如不記得家庭住址)不能返家，只能長期滯留在救助保護中心，依靠集體養護。但鞠青指出，集體養護會造成兒童身心健康和社會適應性問題［1］。長期生活在機構中的流浪兒童，會產生依賴、自私的心理，不利于兒童的健康成長。

綜觀以上機構救助保護中存在的問題，不難發現，所有這些問題的根源都是機構集體養護。流浪兒童問題本質是社會排斥，現有救助保護機構不僅不能消除社會排斥，反而進一步加劇了他們的社會排斥［5］。機構集體養護確實有利于保障受助兒童的基本物質生活和安全，但是它無法建立起孩子和他的家庭及社會的有效連結。我國流浪兒童救助機構的定位是短期臨時救助機構，對流浪兒童回歸家庭承擔的責任僅局限于聯系家人和協助返家。但對于返家后的孩子如何幫助他們融入家庭則幾乎無能為力。這一方面是因為救助機構沒有這方面的職責，另外一個方面也是因為沒有能力使在千里之外流浪兒童的流出地對他們的家庭進行干預。而且，受助兒童在封閉的機構內待的時間越長，他們的社會適應能力越差，對家庭的陌生感甚至仇恨會不斷增長，他們回歸家庭的難度就會越大。更重要的是，這樣的救助方式還會加重社會對流浪兒童的標簽效應，讓社會確信這些孩子是“不正常的”，甚至是“壞孩子”。救助機構高高的圍墻，在屏蔽了社會對流浪兒童的各種威脅的同時，也構建了一道社會排斥流浪兒童的厚厚的、無形的高墻。

機構集體養護模式是我國傳統民政殘補式福利模式的延續。在長期的計劃經濟時期，國民的家庭首先是由他們的家庭和單位來承擔的。只有那些“三無人員”等“漏出”的人群才會由民政部門來負責照料。照料的方式就是興建各種社會福利院，然后把這些人群集中在福利院中加以養護。而在適度普惠制福利模式下，社會福利機構追求的則是小型化和社區化。社會福利對象不應刻意把各種脆弱人群標簽化出來，然后加以救助，而是承認所有的國民都是福利對象，不同的人群只是在需求方面有所不同、服務的內容也應該有所區別而已。社會福利機構不應該都建在遠離城區的地方，而是要進入社區，并成為普通居民家庭的“好鄰居”。并非只有救助對象可以得到來自福利機構的幫助，普通居民有需要的時候也可以從機構那里得到必要的支持。而且，即使傳統的民政對象，也最好是保持居家的狀態，福利機構則提供支持性的服務。在這種模式下，潛在的流浪兒童在外出流浪之前就可以得到來自社區福利機構的幫助和保護，他們即使外出流浪也可以在流入地的社區得到與當地兒童一樣的無歧視性的福利照顧。這就是本文所主張的社區為本的流浪兒童救助保護模式。

二、社區為本流浪兒童救助保護體系的參與主體及相關關系

社區為本的流浪兒童救助保護體系的目標是為社區內兒童創造良好的生活條件，預防兒童問題的出現，從源頭上減少流浪兒童的數量;為社區內流浪兒童提供生活救助服務、發展性服務，幫助流浪兒童解決現實困難，使他們能夠返回自己的家庭和社區中;通過社區支持減少社會排斥，保護兒童權利和促進兒童福利。建立這樣一種救助保護體系的依據是兒童保護中必須遵循的兒童最大利益原則、預防優先原則和側重社會支持與服務的原則。

流浪兒童救助保護體系的運行需要政府部門、社區、非政府組織以及社區內兒童的通力合作，需要社會各界的支援，更需要兒童的積極參與。流浪兒童救助保護體系的運行核心在社區，但離不開其他參與主體的支持，因此，只有明確這四個主體在社區為本的流浪兒童救助保護體系中的地位、職責、權利和相互關系才能使體系運行暢通。同時，流浪兒童救助保護體系要用法規或契約來規范不同的主體之間的關系。

(一)參與主體及其權責

第一，政府部門。國家在社會發展中起著重要的作用，政府一直是扶持救助保護流浪兒童群體的主要支持者。雖然改革開放后政府的職能有所轉變，但是政府作為社區為本的流浪兒童救助保護體系的重要外力支撐，仍然有著重要的引導和支持作用。政府部門應該強化自我責任意識，承擔起流浪兒童救助保護過程中應該承擔的責任，從法律、政策上支持、重視保護流浪兒童的各種權益，并在輿論上對流浪兒童進行支持。另外，政府相關部門還要采取直接支持的方式，加大資金投放力度，加強人員培訓，吸引優秀的專業社工人才充實流浪兒童救助保護工作人員隊伍。

流浪兒童救助保護中心(或未成年人保護中心)是該體系政府部門這一參與主體的重要組成部分。這是因為，在我國，流浪兒童救助保護中心是開展流浪兒童救助保護工作的主要部門，它有相當豐富的資源優勢和經驗優勢。要想在現有資源基礎上開展流浪兒童的救助保護工作，離不開流浪兒童救助保護中心的幫助。在本文構建的救助保護體系當中，流浪兒童救助保護中心的權責是在政府層面聯合其他部門共同開展流浪兒童救助保護工作，同時對非政府組織進行支持和指導，并向上級有關部門倡導建立和完善流浪兒童救助保護的政策法規。

第二，社區居委會。社區是該救助保護體系的依托，是聯系其他三個參與主體的重要紐帶。因此，社區居委會和工作人員承擔著多重責任。社區管理部門和其工作人員要轉變管理觀念，變管理為服務，積極主動地和其他參與主體溝通，把信息反饋給政府和非政府組織，為流浪兒童救助保護體系的有序運行奠定基礎。

第三，非政府組織。改革開放以后，隨著政府和企事業單位的部分社會職能剝離出來，一大批社會團體迅速發展，成為維護社會弱勢群體的一支新的力量，人們將其稱為“非政府組織”或“第三部門”。非政府組織的非營利性、公益性和志愿性等特征決定了它在流浪兒童救助保護中可以發揮政府部門不可比擬的作用。

非政府組織可以保護流浪兒童，為流浪兒童提供服務。非政府組織不僅給流浪兒童帶來慈善性的福利，更重要的是可以幫助他們爭取社會參與的機會。還可以增加流浪兒童群體和社會以及政府之間的聯系，非政府組織通過與社區居委會的合作，可以彌補居委會在開展流浪兒童救助保護工作時經常出現的人力、物力、財力、經驗的不足。

第四，社區內兒童。本文所謂的社區內兒童指的是社區內所有兒童，既包括社區內常住的兒童，也包括一般意義上的流動兒童，還包括在社區內生活的流浪兒童。社區為本的流浪兒童救助保護體系堅持的是“以人為本”的救助理念，它不僅從物質上對流浪兒童提供支持，還對社區內兒童提供精神上的支持。社區內兒童在該體系中有著雙重的角色，他們既是參與主體，又是服務的對象。正因為如此，社區內兒童應以主人翁的態度融入到社區為本的流浪兒童救助保護體系的構建、運行和維護工作當中，通過多部門的協調改變自身現狀，為自己的發展創造良好的條件。

(二)主體間的互動關系

本文的流浪兒童救助保護體系是以社區為依托，對照國內其他流浪兒童救助保護模式的管理體制，筆者認為社區為本的流浪兒童救助保護體系的組織框架如圖1所示。

圖1 社區為本的流浪兒童救助保護體系組織框架

系統的本質屬性是要求系統內部的各個組成部分、要素之間要協調運行。因此，要想成為一個有序的有機系統，明確各個主體間的相互關系至關重要。

第一，政府部門與社區。從政府來看，要明確政府與社區管理部門是指導與協助、服務和監督的關系，政府要適當放權給社區，通過政策上的引導，接受社區管理部門的意見和建議，為社區管理提供良好的環境;在社區層面，居委會要代表社區和政府開展互動，作為社區的發言人向政府表達社區的利益和需求，反映社區群眾的意見或建議，并在一定程度上監督制約基層政府的行為，確立政府與社區組織互相監督、互相促進的和諧發展關系。

第二，政府部門與非政府組織。政府要通過制定法律法規、政府購買服務等方式支持非政府組織的活動。同時，非政府組織要接受政府的監督和管理，并爭取政府部門的各種支持，積極參與政府的有關項目。和政府建立良好的互動關系，為社區內兒童提供更優質的服務。

第三，政府部門與社區內兒童。首先要明確政府部門和社區內兒童兩者之間是一種間接的互動關系。即政府部門是通過社區和非政府組織為社區內兒童提供政策、實物和心理支持，社區內兒童則通過社區和非政府組織表達自己的問題和需求，尋求幫助。當社區和非政府組織無力解決社區內兒童的問題和需求時，可以直接向政府部門求助。

第四，非政府組織與社區。非政府組織要在政府的有關政策和制度的支持下與社區進行直接的互動，根據社區的信息，通過服務平臺為社區內兒童提供多種支持和服務。非政府組織通過整合社區資源，促進社區發展。社區在獲得支持和服務的同時，要調動社區居民和社區內兒童積極參與并配合非政府組織開展工作，形成實質意義的互動體系，而不是虛設機構。

第五，非政府組織和社區內兒童。非政府組織源于民間，在與被救助對象的溝通和聯系上較政府更為容易，它可以通過服務平臺為社區內兒童提供服務，同時，社區內兒童也可以直接或間接地提出需求或意見，經由非政府組織向政府或其他社會力量尋求支持和幫助。

第六，社區內兒童和社區。兒童生活在社區內，是社區的成員之一。社區在政府的支持下有義務對社區內兒童進行幫助和服務，社區內兒童在接受幫助和服務的同時，也要積極配合社區的各項工作，共建和諧家園。

三、社區為本流浪兒童救助保護體系的服務內容

本文將流浪兒童服務體系界定為:在流浪兒童保護中心領導下，以社區居委會為信息平臺，以社區的NGO為服務平臺，為社區內兒童(包括流浪兒童)提供多樣化、專業化服務的有機系統，如圖2所示。

圖2 社區為本的流浪兒童救助保護服務體系

(一)信息平臺層面

信息平臺是整個體系運行的基礎，是聯系社區和政府、社區和非政府組織以及社區和社區內兒童的重要橋梁。信息平臺主要包括人工信息平臺和網絡信息平臺兩個方面。人工信息平臺上，主要是建立和完善社區內兒童信息的收集和反饋機制，信息主要包括社區內兒童的家庭信息、社區內兒童在學校的信息、社區內兒童自身的情況和特點等;網絡信息平臺主要指通過互聯網對外發布相關的政策、法規以及救助服務內容等，保證相關信息能夠快速通暢地傳達給有需要的人。人工信息平臺建設主要由居委會負責，而網絡信息平臺建設主要由社區內的非政府組織負責。

第一，居委會工作人員。居委會工作人員是信息平臺建設的領導者，他們自身有一定的領導能力，又有一定的群眾基礎，熟悉社區情況的同時還了解相應的社會政策，對開展信息平臺建設十分有利。在這里，居委會工作人員主要負責社區內資源的管理和調配工作。

第二，社區骨干。社區骨干是信息平臺建設的中堅力量。社區骨干包括社區各個樓棟院長、社區積極分子等。社區骨干在信息平臺的建設過程中充當信息傳遞員的角色，信息收集和反饋的工作主要由他們去做。

第三，志愿者隊伍。志愿者隊伍是信息平臺的補充力量。社區內居民眾多，事情龐雜，僅僅依靠居委會工作人員和社區骨干是不夠的，志愿者隊伍除了可以彌補人力上的不足，還可以補充社區骨干獲得的信息，使得信息更加全面，有利于服務的開展。信息平臺下的志愿者隊伍主要是指社區內的居民志愿者。

(二)服務平臺層面

服務平臺是社區為本的流浪兒童救助保護體系的核心，主要承擔面向社區內兒童提供各種服務的工作，完善服務平臺的工作內容對流浪兒童救助保護工作的開展具有重要意義。流浪兒童救助保護工作需要專業的知識、方法和技巧，而社區工作人員大多不具備滿足這樣要求的條件，所以，由專門的非政府組織承擔具體的服務工作可以解決這一問題。其開展服務的資金來源可有多種途徑，可以是政府購買，也可以是社會捐贈等。

第一，預防服務。從源頭上防止流浪兒童的形成是減少流浪兒童數量的有效方法，這就要求在預防工作上下功夫。筆者認為，流浪兒童的預防工作可以從以下幾個層面開展:一是社區居民意識教育層面，二是兒童日常照顧服務層面，三是對高危兒童服務層面。提高社區居民兒童保護觀念，可以通過社區內宣傳欄、發放宣傳單張、開展兒童保護教育培訓、親子講座等居民樂于又易于接受的方式開展;兒童日常活動方面，首先要對社區內兒童建立常規數據檔案，要包括兒童和家庭的基本信息，還可以借助志愿者的力量開展課外服務、計劃性的主題活動等，如楊柳巷社區的“四點半樂園”(即對放學后的兒童在一個小時內進行托管);對高危兒童的服務方面，首先根據兒童家庭的類型對兒童進行分類并登記，其次通過各種測評軟件對這些家庭的兒童進行測評(如防止虐待兒童監測軟件等)，然后根據兒童家庭和兒童自身的情況開展服務，如對困難家庭進行政策幫扶或社區福利支持，對高危兒童進行心理疏導等。

第二，救助服務。救助服務的對象是社區內的流浪兒童。對流浪兒童實施救助，可以減少流浪兒童治安案件的發生，降低流浪兒童犯罪率。從成都市流浪兒童救助中心工作人員的訪談中筆者了解到，在成都未成年人治安案件中，70%以上的未成年人是流浪兒童或有過流浪經歷，其中，少管所的未成年人中流浪兒童或有過流浪經歷的更是達到了80%以上。由此可見，流浪兒童的救助服務工作至關重要。借鑒已有的流浪兒童救助經驗，筆者認為流浪兒童的救助服務可以從以下幾個方面開展:一是物質上的幫助與扶持，二是精神和心理上的安撫和勸導，三是有關流浪兒童發展方面的服務。救助服務的另一個重心是學業和就業輔導。這里要強調的是，輔導的重點不是課本知識的傳授，而是學習動機和就業能力的培養，要在傳授知識的同時進行法律法規的教育，讓其知法懂法守法，并學會運用法律武器維護自己的合法權益。

第三，安置服務。流浪兒童流浪的原因多是因為家庭貧困、父母離異或家庭不合。安置服務對流浪兒童的生活至關重要。《聯合國兒童權利公約》以及各界學者和實際工作者都認為家庭或類似家庭的環境最有利于大多數兒童成長和發展。正因如此，流浪兒童救助保護的最終目標是回歸家庭、回歸社區、回歸主流社會。在流浪兒童的安置模式上，可以有以下幾種方式:一是長期安置模式，即流浪兒童所生活的當地政府、社區或學校接收模式;二是流出地家庭寄養模式，即流浪兒童的原戶籍地負責流浪兒童接收工作;三是流入地家庭寄養模式;四是工作安置模式，這是一種為年齡較大的流浪兒童進行安置的方式，即為符合條件的兒童提供崗前培訓，培訓合格后即可上崗，這一安置模式要求非政府組織要與外界建立起流浪兒童就業渠道;五是福利院安置模式;六是臨時安置模式，即為前五種安置模式安置前的救助安置。

流浪兒童安置服務要注意的一點是防止流浪兒童的重復流浪，如何從根本上解決這一難題呢?這就需要工作人員在安置前和安置后做好相應的工作。安置前，要充分了解流浪兒童的成因，根據流浪兒童的實際情況，選擇合適的安置方式;安置后，要定期回訪，了解流浪兒童在回歸家庭后的生活、學習和心理情況，以確定是否需要做后續的介入工作，進而鞏固救助保護的成果。

第四，轉介服務。當社區非政府組織解決不了社區內兒童的問題時，就要進行相應的轉介服務。例如，對社區內有盜竊、搶劫行為的流浪兒童的救助就需要轉介到公安部門。

第五，志愿者。服務平臺下的志愿者有兩方面的含義，一是指志愿者管理，二是指志愿者提供的服務。隨著社會的發展，人們意識的提高，社會上呈現出越來越多的志愿者。然而，這些志愿者大多缺乏有效的管理，形成資源的浪費。NGO組織一方面要加強對志愿者的管理，實現資源優化配置;另一方面要增加志愿者服務技能培訓，通過志愿服務，彌補自身人力、財力等方面的不足。

四、結語

從強制遣返到救助保護，代表了我國流浪兒童社會政策的巨大進步。但現行的機構救助模式在一定程度上導致了對流浪兒童社會排斥的進一步惡化。從殘補式社會福利模式向適度普惠社會福利模式的轉變，要求以社區為本的流浪兒童救助保護模式取代封閉式的機構救助模式。即從大機構轉變為小機構，從遠離城區到進入社區，從區隔流浪兒童和社區兒童到平等對待，從片面強調補救到預防、救助和跟進并重，從政府一家作為到政府、社區、非政府組織和流浪兒童齊心合力。

社區為本的流浪兒童救助保護體系的實現需要很多條件，比如完善的社區兒童服務體系，社區兒童福利機構的能力建設，遍布全國社區的社會工作人才隊伍，對兒童保護和發展責任的認識以及相關法律法規的調整，等等。所有這些又都離不開政府救助政策的進步。只有在政府開放兒童救助領域、支持社會組織介入流浪兒童救助、購買社會組織的救助服務后，社區為本的流浪兒童救助保護體系才能得以建立和運轉。

［1］鞠青．啟動制約流浪兒童救助瓶頸［J］．社會福利，2004(2):32—35．

［2］王水雄，李偉．從“撒謊”看流浪兒童的機構救助［J］．青年研究，2005(12):16—22．

［3］楊釗，蔣山花．我國城市流浪兒童救助方式轉換研究［J］．重慶工商大學學報，2006(2):19—21．

［4］王久安，張世峰，張齊安．關于流浪兒童救助保護情況的調查報告［J］．民政論壇，1999(4):7—10．

［5］薛在興．社會排斥理論與城市流浪兒童問題研究［J］．青年研究，2005(10):1—7，13．