陜西城鄉社會救助“二元化”的主要表現、原因及對策分析

劉華平

社會救助是最古老的社會保障形式，也是現代社會保障體系的重要組成部分。它解決的是困難群體的生存危機，也是維護社會底線公平的制度安排。社會救助制度是否完善具體體現著政府的公共責任和社會的道德。目前我國社會救助制度處在加快建設與發展之中，隨著我國經濟社會發展和財政投入的加大，社會救助的總體水平不斷提高，為解決城鄉居民的生活困難，維護社會穩定發揮了無可替代的作用。但城鄉社會救助二元結構明顯，從社會救助項目設置相似，到社會救助標準和水平都存在著明顯差距。農村社會救助存在覆蓋面窄、保障水平低等問題。

城鄉“二元化”社會救助體系的形成及其弊端

1.城鄉二元社會救助體系形成的歷史過程

在我國計劃經濟時期，面對城市企業勞動者和機關事業單位工作人員，以單位為基礎建立了社會化程度較高的社會保障制度，救助項目有城市“三無人員”困難救助，單位包辦的職工困難救助，以廣泛就業為基本特征，城市救助資金的來源是全民所有制企業（國家財政）。在農村則實行家庭與集體相結合，以土地為基礎，以家庭保障為主的較為傳統的基本生活保障制度，社會救助主要依靠村集體對困難家庭實施救助，救助項目有農村“五保”救助，自然災害救濟制度以及特困戶救濟，以自助、互助為特征，輔助以國家必要的幫助。農村救助的資金來源是集體經濟。這樣的區別源于城鄉不同的所有制形式，農村是以生產隊為基礎的農業生產集體所有制，城市是以全民為基礎的全民所有制，公有化程度不同。

改革開放以來，隨著農村家庭聯產承包責任制的實施和城鎮經濟體制改革的推進，以農村集體保障和城鎮單位保障為基礎的原有社會保障體系逐漸瓦解，農村貧困和城市下崗、失業等問題日益成為突出的社會問題，貧困現象在城鄉之間發生了深刻的變化。為此，適應改革形勢的變化，城鄉分別從各自實際出發建立了相應的貧困救助制度。20世紀80年代，我國社會救助改革的重點主要放在農村，在各級民政部門的統一組織和管理下，對農村救災、救濟、五保和扶貧等四個方面進行了一系列的改革探索。20世紀90年代，國有企業改革進入關鍵時期，城市貧困現象加劇，社會救助改革與制度建設的重點開始轉向城市，1999年正式建立城鎮居民最低生活保障制度。2007年在全國推行農村居民最低生活保障制度。在國家政策指導下，陜西省于20世紀90年代以建立城鄉最低生活保障制度為突破口開始現代社會救助體系建設，省委、省政府及民政廳、財政廳等政府部門依據國家法律和政策，頒布了一系列有關社會救助政策文件和地方法規，到目前基本建立了與經濟發展水平相適應，與社會主義市場經濟相配套的城鄉社會救助制度體系。包括城鄉最低生活保障、災害救助、五保供養、醫療救助、流浪乞討人員救助、住房救助、教育救助、法律援助和臨時救助制度等。

2.陜西省城鄉二元社會救助體系運行現狀

2011年12月，全省享受最低生活保障3,057,434人，支出保障金53,506.2萬元，其中農村2,208,310人，支出保障金27,398.1萬元；城市849,124人，支出保障金26,108.1萬元。（資料來源：陜西民政 時間：2012-02-20）2011年第四季度，城市三無人員供養16,752人。

2011年第四季度，全省醫療救助109,663人次，城市醫療救助109,663人次，農村醫療救助386,148人，流浪乞討人員救助45,299人次，兒童救助2,660人次。

2011年12月，五保供養人數126,220人，供養資金支出3,631.2萬元。其中集中供養41,368人，供養資金支出1,276.8萬元，分散供養84,852人，供養資金支出2,354.4萬元。

陜西城鄉社會救助對保障城鄉困難群眾生活，維護社會穩定發揮了重要作用。但從滿足居民需要，實現公平的目標看，還存在著一些急待解決的問題，如城鄉差別較大，從制度設計到實施過程、實施結果都存在城鄉差別問題。就較為完善的低保制度看，在資源配置、管理體制、運行機制以及由此所產生的制度救助范圍、救助水平、操作方式等方面都存在著較為明顯的城鄉差異。

其中主要是城鄉救助水平不同。農村救助水平低于城市，一是農村的低保線標準太低，二是救助補差太少。2011年12月全省享受最低生活保障3,057,434人，支出保障金53,506.2萬元，其中農村2,208,310人，支出保障金27,398.1萬元；城市849,124人，支出保障金26,108.1萬元。（資料來源：陜西民政，時間：2012-02-20）據陜西民政2011年12月頒布的全省城鄉低保數據推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而農村是124.06元/人/月，城市是農村的2.48倍。

陜西省2011年農村五保供養標準1640元／人／年（其中，現金不低于1440元）。 城市“三無”人員的生活補助標準，每人每月450元。2012年農村五保集中供養最低限定標準提高到5200元/人/年（其中，現金不低于5000元/人/年），分散供養最低限定標準提高到4700元/人/年（其中，現金不低于4500元/人/年）2012年城市“三無”人員的生活補助標準提高至800元。城鄉差距雖然縮小，但城市仍然是農村的二倍。

城鄉醫療救助以表面的平等掩蓋了實際的不平等。要實現醫療公平需要依據個人支付能力與醫療需求的缺口進行救助。現在救助基本是按病種實行定額救助，對農村人口講同樣存在醫療待遇不公平問題。

3.城鄉二元社會救助體系的弊端

城鄉二元社會求助體系不利于縮小收入差距、促進社會公平；不利于農村人口生活水平提高和生存狀況改善；不利于社會和諧穩定。二元社會救助制度不能全面解決農村困難人口的最低生活保障問題，進一步拉大了城鄉居民生活水平差距，加劇城鄉發展的不平衡。

(1)拉大城鄉居民收入差距

從總體上看，城鎮居民的收入增長較快，農民收入相對緩慢，整個社會的財富分配出現一種兩極分化的狀態。收入分配的不均衡，導致城鄉之間貧富懸殊越拉越大。2013年1月國家統計局公布的基尼系數顯示，2012年基尼系數為0.474，表明當前國內居民貧富差距較大。國家統計局局長馬建堂說：0.49至0.47的基尼系數應該反映收入差距還是比較大的，我們的城鄉差距大概有3倍。社會保障制度理應縮小社會成員間的收入差距，但由于長期以來的城鄉二元社會保障體系，使各項社會保障制度不論是保障項目還是保障水平等方面，都是城市優于農村，不但沒有縮小城鄉差距，反而進一步間接拉大了城鄉的收入差距。社會保障的公平再分配功能難以在城鄉間實現。

(2)制約了社會救助整體效能的提高

社會救助制度城鄉分割和部門分割。這種分割的狀況不僅造成了政策與政策之間、部門與部門之間、政府與社會之間的分割與脫節，交叉重疊與殘缺漏洞現象并存，多頭救助、重復救助、救助遺漏等無序狀態，還造成了社會救助資源的浪費，影響了社會救助效能的提高。

(3)不利于城鄉社會保障體系的整合

全國社會保障體系是一個完整的體系，社會救助體系是我國目前社會保障制度體系的基本構成部分，社會救助制度體系的城鄉分化制約社會保障體系的整合。雖然因為城鄉的差別可能導致社會救助某些保障項目、范圍和水平等方面的差異，但目前城鎮明顯優于農村的社會救助體系，加劇了農村保障體系與城鎮接軌的困難。

陜西城鄉社會救助“二元化”的主要表現及原因

1.陜西城鄉社會救助“二元化”的主要表現

從社會救助制度、管理運行、救助水平等方面看，都有城鄉區別，其主要表現是：

(1)制度設置的城鄉“二元化”

從既有的各項社會救助制度看，普遍是城鎮和農村分別設置。最低生活保障制度分為農村最低生活保障和城市居民最低生活保障，醫療救助制度是先設立農村醫療救助，再設立城市醫療救助，“五保”、“三無”人員供養，從制度供養對象看都是沒有依靠的孤寡老人和兒童，但對他們的供養從內容到形式，甚至稱謂都是城鄉有別，住房救助由于城鄉住房建設管理途徑不同，救助的區別就更大。只有自然災害救助基本沒有城鄉區別，教育、司法救助城鄉差別也不明顯。

(2)管理運行的城鄉“二元化”

城鄉社會救助管理組織、運轉程序和方式等有區別，雖然城鄉社會救助的最后審批權都在區、縣一級政府，但同一救助項目的實施城鄉分別是兩個程序，兩個標準和不同的救助范圍。比如最低生活保障制度，農村是個人申請，村委會評議，鄉鎮政府審查，縣民政局批準；城市是個人申請，社區調查，街道審查，區民政局批準，二者是形式基本相同。但救助標準、救助范圍、救助對象和救助效果等實質內容截然不同。城市可以做到“應保盡保”，以實際需要救濟的人數來確定救濟資金，救助水平范圍遠大于農村。農村則是以可用于救助資金的多少來框定救濟人數和確定救濟范圍，沒有做到“應保盡保”。

(3)救助水平的城鄉“二元化”

農村救助水平遠低于城市。主要表現，一是農村的低保線標準低入各救助項目的救助標準，二是補差少，三是相對救助范圍小。據陜西民政2011年12月頒布的全省城鄉低保數據推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而農村是124.06元/人/月。其他社會救助項目以不同方式表現出城市優于農村，比如醫療救助，要實現醫療公平需要依據個人支付能力與醫療需求的缺口進行救助，現在救助基本是按病種實行定額救助，對農村人口同樣存在醫療救助水平低的問題。

2.形成城鄉“二元化”社會救助體系的原因

形成城鄉“二元化”社會救助問題，有其深刻歷史原因，也有一些現實制約因素，具體可以歸納為以下幾點：

(1)受到我國社會發展城鄉分治的歷史傳統影響

計劃經濟時期形成了城鄉分治的政治、經濟、社會和文化條件，由此決定了在對城鄉貧困人員實施社會救助時必然要采取不同的救助方式，建立不同的救助制度，城市人可以得到比農村人更加完善和更高水平的救助保障。

①城鄉二元經濟結構決定城鄉二元社會救助體系。城鄉二元社會救助體系的形成是適應經濟發展的要求而建立的。從所有制形式看，城鎮實行公有度較高的全民所有制，農村則實行公有化程度較低的農業生產集體所有制。在此背景下，城鎮建立以勞動保險為核心的城鎮職工社會保障體系，社會救助作為輔助制度而存在。農村則實行以土地為基礎的家庭保障，沒有社會化程度更高的保障，只有水平較低的貧困救助制度。

②城鄉二元社會結構決定城鄉二元社會救助體系。在計劃經濟體制下形成了城鄉相對獨立的兩大社會單元——城市居民和農村人口，他們在勞動、收入、消費、教育、生活等方面存在著巨大的差異，這種差異的標志就是農業與非農業戶口。戶籍制度建立后，逐漸形成了城鎮和農村二元的社會結構，人為的將中國劃分為城鎮和鄉村兩個世界。社會保障的獲得便和戶口制度緊密聯系，城鎮建立了比較完善的社會保障制度，城鎮職工還享有企業提供的福利；而農村，除了合作醫療和“五保”制度外，僅僅依靠集體和家庭保障來抵御各種風險。二元戶籍制度對城鄉社會救助的影響今天仍然在繼續。

(2)社會救助制度自身變革的路徑依賴

1978年后，隨著農村聯產承包責任制的實行，農民的生活水平有很大改善。但農村保障體制并未完善，由于村集體經濟瓦解，使原有的以農村五保為主體的救助體系受到了沖擊，難以正常運行。到了2000年以后，農村最低生活保障制度、醫療救助制度等逐步建立，對“五保”制度也進行改革。20世紀80年代，當改革重點由農村轉向城市，尤其是國企改革的深化，城市新的貧困群體出現（下崗和失業人員），由此以最低生活保障為核心的城市社會救助體系逐步建立，確立城鎮居民生活保障的最后防線。可見，城鄉社會救助制度是分別應對城鄉不同的貧困人員而建立起來的。要實現城鄉一體化的救助，就必須在原有的基礎上逐步推進，不可能一蹴而就。

(3)城鄉居民收入和消費水平差距決定社會救助水平差距。

國家統計局陜西調查總隊2012.10.18公布，當年前三季度，城鎮居民人均可支配收入15602.8元。農村居民人均現金收入5461.4元。城鄉比是2.86:1。在城鄉經濟發展水平和城鄉居民消費水平存在著很大差距的基礎上不能夠實現城鄉救助標準和救助水平的統一。因為，社會救助是對一定范圍內，一定比例的低收入人口實施救助。所以，社會救助只能在城鄉各自范圍內分別實施，制訂不同的救助標準，滿足各自范圍內低收入人口的基本生活需要。

實現城鄉社會救助一體化的目標和對策

建設城鄉一體化社會救助體系的總體目標應當是：保障每一個國民都能夠平等地享有社會救助的權利，實現“三統一”、“三覆蓋”。“三統一”即統一政策，統一標準，統一程序；“三覆蓋”即社會救助覆蓋城鄉，覆蓋全體居民，覆蓋所有的救助項目。當前建設城鄉一體化社會救助制度的基本任務是：加強城鄉救助制度的銜接與整合，著力解決救助制度“碎片化”的問題，逐步實現法制一體化，救助水平一體化，消除救助的城鄉雙軌制。具體實施路徑與措施是：

1.整合擴充最低生活保障內容，建立貧困救助制度。

(1)改革最低生活保障制度。擴大最低生活保障的保障項目內容，逐步變“最低生活保障線”為“貧困線”。在現在“低保”只保障“衣、食、用”最基本生活需要的基礎，增加醫療、教育、住房等常規性救助內容，整合低保、醫療、教育、住房等單一救助項目為具有綜合性質的貧困救助。救助對象是長期人口。

(2)改革醫療救助制度。現行醫療救助制度是面對低收入困難人員提供的專門救助項目，沒有包括在低保范圍之內。救助的做法是資助低保對象參加新型城鄉合作醫療，進行基本醫療救助、大病醫療救助和臨時醫療救助。經過整合將資助貧困者參加城鄉合作醫療、基本醫療救助納入基本生活救助；將大疾病救助納入臨時救助。

(3)改革教育救助制度。將教育救助變為精神文化救助，內容應當在現行校教育救助的基礎上，增加精神、文化娛樂等內容。救助對象由在校學生擴展到全體需要救助的其他社會成員。救助功能應以促進個人發展、能力提高為目標。

(4)改革住房救助。將日常住房消費（如租金補貼等）納入基本救助范圍；將住房的大修、擴建等納入臨時救助。

通過對以上制度改革，確定一個反映最低生活需求的貧困線，實行包括最低生活保障、醫療、住房等內容在內的綜合性的貧困救助制度。

（5）建立臨時救助制度。

臨時救助主要是針對因重大疾病、突發意外事件、失業等而造成的臨時生活困難，在短期內依靠自身的力量無法擺脫困境的人員實施的救助，目的是幫助其擺脫困境，恢復正常生活狀態。臨時救助要突出應急性，體現便捷、及時。

2.加強城鄉救助機構和隊伍建設，為城鄉一體化提供運作平臺

明確民政部門為管理社會救助體系建設的專門工作部門，在民政部門設立集中開展救助工作的專門機構，給編制、給人員、給經費，如在縣區以低保機構為基礎設立社會救助管理中心。鄉鎮、街道辦在機構改革中，相應設立辦事機構，確定專人負責。在城市社區聘請專門人員從事救助管理工作，村委會根據有關法規規定，明確專人負責，政府給予一定的經費補助。

總之，本著城鄉一體化的目標，積極穩妥推進城鄉社會求助制度改革，逐步完善城鄉社會救助體系。社會救助項目適應社會需要而不斷增加，救助內容不斷豐富，從只解決絕對貧困向重點解決相對貧困過渡，從保基本生活向促進人的全面發展過渡，從只注重物質保障向物質和精神全面保障過渡，拓展社會救助的綜合保障功能，筑牢社會保障體系的最后防線。

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