新型農村社區推進的現實困境與選擇

晉 鳳

(中共平頂山市委黨校，河南 平頂山467000)

長期以來由于歷史、體制、觀念等多方面原因，我國形成了典型的城鄉二元格局，已經成為妨礙城鄉一體化發展的一塊“短板”。為了使這塊“短板”變長，黨中央提出了建設農村社區的策略，十七大報告明確提出“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”[1]，表明我國社區建設即將步入城鄉并舉的新階段。黨的十八報告明確指出，解決好農業、農村、農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。而新型農村社區建設是近年來推進城鄉一體化的重要實踐.

一、推進新型農村社區建設意義重大

建設新型農村社區是統籌城鄉發展的結合點，是城鄉一體化的切入點，也是農村發展的增長點，是基層政府和廣大農民群眾在新的歷史條件下推動實現“四化”協調發展的有益探索。

（一）新型城鎮化引領“四化”協調發展的戰略基點

建設新型農村社區，就是要從農村的傳統模式中跳出來，以新型城鎮化為建設方向和標準，打破過去的村莊布局，把農村的人口和資源集聚起來，把城鎮的公共服務體系延伸下去、完善起來，持續提升農村的生產生活及社會服務水平，使新型農村社區成為農業、工業、服務業發展的有效載體。因此，走新型城鎮化道路，推進“四化”協調發展，新型農村社區這個戰略基點決不能忽視。

（二）統籌城鄉發展的外在要求

新型農村社區搭建起一種新型的制度平臺，它的迅速崛起表明，農村也將和城鎮一樣作為國家的基本單元，被整合進現代國家的總體發展框架中，成為現代國家體系的重要組成部分。通過建設新型農村社區來有效整合城鄉資源，逐步實現城鄉一體化。張莊中心社區的成功，充分印證了新型農村社區建設的時機已經基本成熟，政策、資金、經驗、群眾需求等條件已經有一定的基礎。因此，必須轉變思路，順應群眾意愿，統籌城鄉發展，加快推動基礎設施和公共服務向農村延伸，積極引導開展新型農村社區建設。

（三）破解“三農”發展困境的迫切要求

新型農村社區，既是以城市化理念改造農村、以公共服務社會化措施覆蓋農村、以現代產業體系支撐農村，通過統一規劃、整合建立起來的新的社會生活共同體，又是實現農村發展的重要增長點。此外，社區人口的聚集、資源的聚集、公共服務的聚集又為農村經濟社會的發展提供了勞動力、資源保障及較高的公共服務水平。因此說新型農村社區建設，探索了一條節約集約用地、加快農村發展的有效途徑。通過新型農村社區建設，不僅能夠優化農村人口、產業和空間發展布局，更好地改善農村生產生活條件，節約和盤活土地資源，而且能夠促進農村土地流轉，促進農業生產方式和農民就業方式、生活習慣、思想理念的轉變，從而為加快推動農業增效、農民增收、農村發展創造好的條件。

（四）集約資源、集聚發展的現實選擇

以筆者所在地方推進新型農村社區的實踐看，至少在四個方面起到集聚效應：一是人口集聚。新型社區由多個行政村合并而成，村莊數量減少了，人口必然聚集；二是土地集約。通過社區建設規劃，節省了土地，人口集聚促進了土地流轉，初步實現土地的適度規模經營；三是公共資源集聚。原來分散的資源集中統一起來進行配置，既便于管理，又減低了投入資金，同時還提高了使用效率；四是經濟積聚。一些新型農村社區在規劃建設之初，就一并考慮了經濟發展的相關問題，利用其得天獨厚的資源優勢，積極發展特色產業，并且配套修建商業街區、超市、文化中心及相關設施，為經濟積聚發展提供了很好的基礎[2]。

二、新型農村社區推進中的現實困境分析

新型農村社區建設是一項系統工程，建設周期長，工作量大，困難較多。從幾年來的操作實踐來看，新型農村社區實現了較大突破，但基于體制因素及農村經濟社會發展現狀，仍面臨不少問題。具體來講：

（一）思想觀念上的懈怠

對于新型農村社區建設這樣的新生事物，思想認識上難免有所懈怠。一是干部的思想問題。在推進新型農村社區建設過程中，基于基層工作任務多、難度大、強度高，不少干部都在疲于應對，難免會產生麻痹思想。同時在思想認識上，一些鄉鎮干部沒有充分認識到新型農村社區的重要性，沒有清醒認識到老百姓對于改變現狀的強烈愿望，客觀上新型農村社區建設面臨的工作難度、工作壓力。可想而知，勢必導致思想上懈怠。二是農民的思想問題。廣大村民雖然主觀上都有著提高生活品質的強烈愿望，但對新型農村社區這樣的新生事物沒有客觀全面的認識，難免會存在觀望思想，甚至有些村民認為建設農村社區是政府的事，跟自己關系不大。

（二）資金上的制約

新型農村社區建設過程中面臨的最大難題是資金問題。

一是農民搬新拆舊的資金壓力。按照筆者所在地已經建成的住房平均成本來計算，搬入新居至少需要10至15萬元，如果扣除政府給予的各項優惠政策及補貼，農民實際需要支付5至10萬元，大多數農戶在搬新拆舊是面臨很大的資金壓力。

二是社區設施配套的資金壓力。一方面是社區建設過程中資金的短缺，另一方面卻是有不少涉農項目資金不能發揮效用。國家相關部門提供的涉農項目資金一般都是專款專用，比如一些新型農村社區由原有多個行政村合并而成，但有一項資金是村委會舊房改造資金，原有的村委員已經名存實亡，但這筆轉型資金卻不能挪為它用。

（三）政策制約因素

新型農村社區建設由于目前存在一些政策制約，對相當一部分群眾的吸引還不夠。主要包括：一是嚴格土地政策的制約。國家雖有“增減掛鉤”土地周轉指標，但一方面由于“增減掛鉤”項目審批時間長、指標少，遠不能滿足需要。另一方面，多數農民還不富裕，不少人還存在一些小農意識和傳統觀念，拆舊還耕工作難度大，進度慢。

二是涉農政策調整滯后。目前存在著項目少、資金打捆困難、項目實施的進度與社區推進的進度不一致等問題，上級交通、扶貧、移民等方面的資金沒有一個很好的打捆使用的政策支持途徑。

（四）社區自身管理困境

針對新型農村社區的管理問題，各鄉鎮依據實際情況具體執行時也遇到一些問題。

一是社區領導的選用困境。社區建設之初原來分散的村都有自己的三委會，社區建成后大家在一個社區便民服務中心開展工作，這就出現了人員的整合和重組問題。選用誰成為社區的領導者，原有的村三委班子成員如何安置、如何任命，這直接涉及到社區領導班子能力強弱，團結與否。

二是社區居民歸屬感差。美國著名政治學家羅伯特·帕特南（2001：195）指出：“社會資本是指社會組織的特征，如信任、規范和網絡，它們可以通過促進合作行動而提高社會效率”[3]。農村社區居民的“信任”，既包括社會信任，如鄰里關系及交往等，也包括政治信任，如對農村社區建設的認同等。來自不同村落的社區居彼此間不認同、不接受現象也很正常。

三、推進新型農村社區建設的若干措施選擇

卓有成效的推進新型農村社區建設，就是要堅持分類指導、科學規劃、群眾自愿、就業為本、量力而行、盡力而為，積極穩妥開展新型農村社區建設。

（一）抓好宣傳引導，示范帶動

新型農村社區的最終的受益者是農民，如果農民沒有積極性，干部熱情再高效果也不見得會好。對于新型農村社區這樣的新事物，只有讓群眾充分認識，真心接受，讓干部解決困惑，消除懈怠，熱情投身社區建設工作，才能更好地推動這一工作的開展。

一是加強宣傳。從鄉鎮的角度來講，要加強對新型農村社區的宣傳工作，讓干部群眾對新型農村社區有深入正確的認知，充分認識新型農村社區建設的重要性。同時可以邀請一些專家學者來進行專題講座，讓干部對新型農村社區的相關理論有系統的了解，增強工作的針對性和時效性。

二是尊重農民需求。農民始終是新型農村社區的主體，農民積極性高，工作就容易做。我們應該保持清醒的頭腦，首先是尊重農民需求，同時要通過入住社區居民的示范效應，讓群眾看實惠，看到政府解決問題的能力與決心，增強群眾對新型農村社區的認同，增加群眾的向心力，凝聚力，從而推動工作開展。

（二）堅持政府主導，社會參與

各地的新型農村社區建設，情況各不相同，但資金的問題恐怕都是繞不過去的檻。從新型農村社區建設中的一些具體措施來看，堅持政府的主導地位，形成多元的參與機制是頗為必要的。

一是堅持政府主導。基層政府不僅是新型農村社區的直接參與者，更是這項工作的直接推動者。推進新型農村社區建設，需要在配套設施和公共服務設施方面投入大量資金，需要大量的資金，這就需要政府部門統籌整合各方面的資金，打捆使用，發揮資金的最大效能。

二是加強部門協作。新型農村社區建設，涉及到多個部門，從目前基層的管理體制來看，不同部門有不同的利益訴求，如果不能形成合力，則難免會在新型農村社區建設過程中相互掣肘，因此必須加強部門聯動，形成有效的協作機制，改善發展環境。

三是注重項目帶動。解決社區建設資金上的燃眉之急，必須發揮好項目開發商拆遷安置資金的作用，對有開發項目的村的搬遷，充分利用好拆遷安置資金，能夠助推社區建設進展。

（三）創新發展理念，完善政策法規

我們黨一貫堅持“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享”[4]，新型農村社區建設的目的就是要讓人民群眾共享改革發展的成果。

一是加大政策優惠。社區單靠優美的環境和完善的設施，對相當一部分群眾的吸引還不夠，需要更優惠的政策來吸引農民到社區居住，讓農戶入住社區后能得到更多實惠。

二是完善產業扶持政策。新社區建成以后，產業培育是關鍵，但產業的培育需要一個過程，需要引導和扶持，應根據各社區的不同情況制定一些產業扶持政策，讓入住社區的農戶快速致富。

三是制定有效的社區市場化運作的相關政策。鄉鎮必須在政策允許的范圍內，同時積極爭取上級政府及相關部門的支持，在相關用地、審批、稅收等方面給予必要的優惠，以此通過市場化的操作解決基礎設施投資資金短缺的問題。

（四）創新組織管理，完善服務

一是發揮基層黨員的先鋒模范作用。《中國共產黨章程》第一章第三條在對黨員必須履行的義務中明確指出：黨員要“貫徹執行黨的基本路線和各項方針、政策，帶頭參加改革開放和社會主義現代化建設，帶動群眾為經濟發展和社會進步艱苦奮斗，在生產、工作、學習和社會生活中起先鋒模范作用”[5]。新型農村社區建設中，黨員模范帶頭作用比一般群眾更有說服力。

二是著力抓好基層組織建設。對于原各村三委班子成員，可以實行公開競爭上崗的辦法，選拔群眾認可的，有能力，有事業心的干部進入社區領導班子；同時可以選擇經驗豐富、年富力強的機關干部、鄉鎮干部充實到社區班子中。

三是健全規章制度。從“農民”到“居民”的變化，必須通過制度管人，制度約束人，使農民從“單位人”轉變為社區人，同時有效的管理必須建立在完善的服務基礎上，這樣才能凝聚人心。

（五）繁榮社區文化，實現社區和諧

新型農村社區僅有漂亮的房子、先進的設施是不夠的，硬件設施只是社區的軀體，文化建設才是社區的靈魂，只有通過提升社區的內涵和品味，才能不斷增強群眾內心的幸福感。

一是抓好村落文化整合。合村并點的新型農村社區建設模式，把不同行政村、自然村的農民整合到同一社區，必須要拋棄原有村莊觀念，淡化宗族觀念，形成社區文化認同。要抓好原有村落文化的整合工作，要充分汲取原有村落文化的優秀基因，保持地方特色文化風貌。

二是抓好社區居民教育。社區意識的培養主要是通過加強社區公共物品的建設，增強社區居民對社區的親近感，滿意感，通過社區組織的各種活動，增進社區與居民之間的溝通與了解，從而達到增強農村居民參與社區建設的積極性和主動性的目的。

三是狠抓居民素質提高。必須通過職業技能培訓、法制教育、科學技術教育以及民主政治建設等，進一步提升農村居民素質，培養新型農村社區居民，提升社區的品位與內涵。

四、結語

解決“三農”問題，破解農村發展困境，探尋農村不以犧牲農業和糧食、環境和生態的“三化”協調發展之論，關鍵要以促進生產力發展、實現生產資源優化配置為出發點，統籌城鄉發展格局，以改善民生，促進農村繁榮穩定，實現農民富裕為最終目標。新型農村社區作為一種嶄新的事物，正在努力實現這一目標。相信通過各地更多類似的實踐和探索，會逐步形成成熟的新型農村社區建設模式，實現城鄉一體的農村大發展。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的 報 告 [EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_5.htm.

[2]韓進鋒,晉鳳.當前新型農村社區的功能探討與發展[J].河南城建學院學報,2011，（4）：71-72.

[3][美]羅伯特D·帕特南.使命主運轉起來[M].王列，賴海榮譯.江西：江西人民出版社，2001.195.

[4]人民日報社論.堅定不移走中國特色社會主義偉大道路——熱烈祝賀中國共產黨第十七次全國代表大會開幕[N].人民日報，2007-10-15，（1）.

[5]中國共產黨章程[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/19834.htm.