戰略性新興產業不同發展周期的政府行為分析

■ 湯鵬主（1、烏江流域社會經濟文化研究中心 2、長江師范學院經濟與工商管理學院 重慶 408100）

一般而言，市場的自發性和牽引性在戰略性新興產業發展過程中，所發揮的作用要大于政府的建構性和指導性。但是，政府作為公共政策的制定者，它的經濟治理、政府規制、政府政策以及其它政府行為在戰略性新興產業的形成、發展和壯大中的培育與扶持作用依然十分突出。從現有的案例來看，無論是歐美日等發達國家的戰略性新興產業發展，還是中國、巴西、印度等發展中國家的戰略性新興產業發展，政府的作用都相當突出，因此，戰略性新興產業的發展離不開政府的支持和幫助。

政府在戰略性新興產業發展中的角色效應

目前理論界關于政府這只“看得見的手”在發展戰略性新興產業過程中發揮的角色有過一些研究。鐘清流（2010）提出，“政府推動戰略性新興產業健康發展進程中的最重要任務，就是通過設計激勵機制來改變企業和研發人員對創新的收益預期以改變創新動力”。張曄（2009）以信息產業部手機“牌照制度”的實踐為例，建立了一個簡單的進入管制模型，分析了新興戰略性產業的政府進入管制行為與管制績效，他認為在新興戰略性產業發展初期，政府的進入管制行為并不容易引發壟斷的低效率，而是在開放經濟下新興戰略性產業發展初期，由于其自身的高風險和經濟外部性而導致本國企業進入不足，從而使得政府的進入管制行為能夠為最先進入戰略性新興產業領域的企業提供某種“專利”租金的機會，以有助于這些企業提高產量，降低產品價格，增加社會總剩余。

就政府對戰略性新興產業進行政策選擇而言，程新章和吳勇剛基于主流經濟學和演化經濟學的比較分析后，認為致力于發展戰略性新興產業的政策應該是基于演化經濟學的政策體系，這個政策體系需要從以下三個方面著手：一是基于技術變化條件下的能力來構建相關政策，即在度量衡、標準、檢驗、質量、研發、生產率和中小企業擴張等方面，需要有國家產業政策支持；二是基于全球化條件下進行選擇性干預政策，即是中國需要充分利用 WTO 規則，為產業政策拓展出新的政策空間，以及通過靈活地、謹慎地運用政策，來確定特定形式技術開發的目標；三是基于不確定性條件下的協調政策，即是發展戰略性新興產業需要得到教育政策的互補、競爭政策的互補、宏觀經濟政策的互補等。

發展戰略性新興產業必須遵循產業發展規律，要分別從中央政府和地方政府層面制定與戰略性新興產業發展有關的規模規劃、布局規劃、科研規劃等。地方政府與中央政府主要是在戰略層面制定戰略性新興產業發展規劃有所不同，而應該是在充分研究本地產業基礎的前提下，制定適合本區域的戰略性新興產業發展規劃。

政府發展戰略性新興產業的行為體系

政府行為是指國家政權機關通過依法對其他經濟主體的影響，來糾正市場失靈以實現公共利益的最大化。從理性“經濟人”角度出發，政府行為依賴于政府各級工作人員及其政府自身的計劃、組織、實施和控制等活動來實現，其行為實施過程是政府職能運行過程的具體外化，并且代表著整個公共權力運行的方向；其行為實施結果則是能夠被廣大公眾所認知、評判，并且影響著政府的形象、權威、及其施政能力和施政效果。本文所研究的促進戰略性新興產業發展的政府行為主要是指政府在發展戰略性新興產業過程中，為達到一定經濟目的、實現其權利和義務所進行的經濟行為，包括三個方面的內容，即調節性政府行為、供給性政府行為和公平性政府行為。調節性政府行為是政府通過產業發展規劃和相關經濟調節手段來促進戰略性新興產業發展的行為，具體而言主要包括以下幾類行為：第一是制定產業發展規劃；第二是稅收優惠行為；第三是外資引進行為；第四是財政支持行為；第五是金融支持行為；第六是市場培育行為。供給性政府行為是指政府為發展戰略性新興產業進行公共物品和公共服務提供的行為。具體而言：第一是人才供給行為；第二是科技供給行為；第三是基礎設施和公共服務供給行為；第四是中介機構培育行為。公平性政府行為是指政府通過頒布、執行相關管理性或是控制性或是激勵性政策法規（制度）以及開放市場來降低交易成本，以確保戰略性新興產業能夠獲得公平的發展環境和充分的競爭環境，其中相當一部分是通過政府管制來實現的。政府實施發展戰略性新興產業的公平性政府行為，其目的就是鼓勵一些對高科技、新能源以及創新等感興趣的企業將發展戰略性新興產業作為首要的選擇目標，并且激發更多的企業加入到發展戰略性新興產業行列中去，這種公平性政府行為主要包括以下幾類：第一是環境保護行為；第二是經濟執法行為；第三是市場環境培育行為；第四是開放市場行為。

戰略性新興產業不同發展階段的政府行為分析

戰略性新興產業和其它產業一樣，不是一成不變的，其盈利能力、產業技術水平、產業內企業數量、產業內企業規模等都會隨著時間的推移而發生變化，任何一個戰略性新興產業都要經歷從成長到衰退的變化過程，也就是說某個戰略性新興產業對經濟增長的作用、對社會主體需要的滿足程度以及在技術上都會被新的戰略性新興產業所替代。一般形態的戰略性新興產業生命周期主要依次經歷形成期、成長期、成熟期和衰退期階段。

（一）戰略性新興產業形成期的政府行為

針對戰略性新興產業在最初階段的特點，政府行為可以體現在以下幾個方面：第一是采取調節性政府行為，即是要合理確立戰略性新興產業的發展目標定位，制定戰略性新興產業發展規劃，科學謀劃相關企業的區位布局及其企業類型與數量；第二是通過一些生產性政府行為，創造有利于戰略性新興產業形成的硬環境，即是要以地方政府為主導，對戰略性新興產業發展所需的公共物品和準公共物品進行投資，通過地方政府的行為來加快航空、交通、通信、電力、互聯網、城建設施和環境保護等基礎設施建設。第三是通過一些公共性政府行為，創造有利于戰略性新興產業形成的軟環境，即是政府應積極推進政府自身合理體制的革新，創造優質廉潔高效的政務環境，提高服務質量，通過不斷規范行政行為來創造公正透明的經濟執法環境，提高執法效率，通過努力營造和諧的社會環境和誠實守信的人文環境來降低相關企業運營的交易成本。

（二）戰略性新興產業成長期的政府行為

處于成長期的戰略性新興產業，由于產業的內在優勢和發展潛力已經開始凸顯，市場影響力開始不斷擴大，能夠吸引更多與戰略性新興產業相關的企業及核心產業的上下游供應商和服務商進入，產業內的專業化分工和協作也進一步加強，整個產業的競爭力不斷提升，這一時期政府力應大約等于市場力。針對戰略性新興產業在上述成長期的特點，政府行為可以體現在以下幾個方面：第一是加強供給性政府行為的實施力度，特別是要依托大學和研究機構，建設科技園區，要通過積極扶持和培育發展如信息中心、技術和管理咨詢中心以及市場調查、會計、法律、質量檢測等各類中介服務組織，來降低戰略性新興產業的交易成本。第二是繼續完善政府的調節性行為，要知道戰略性新興產業打開市場實屬不易，而政府通常是一國最大的購買者，政府擴大對相關企業的采購則是加快戰略性新興產業成長的最直接手段。與此同時，政府要在全國范圍內實施戰略性新興產業融資與信用擔保工程，鼓勵銀行向戰略性新興產業貸款。在有條件的地區，可嘗試采用戰略性新興產業內企業聯合擔保貸款的做法。第三是準確定位政府作為公平性政府行為承擔者的角色，特別是要履行好政府的開放市場行為、環境保護行為的職責。

（三）戰略性新興產業成熟期的政府行為

在戰略性新興產業成熟期，市場已經很完善，產業內企業數量平穩增長，企業創新機制日益完善，企業管理模式和生產方式日益制度化，出現了一些在國內、國際具有很強競爭力的明星大企業，并且產業內部分工進一步細化，專業化程度不斷提高，產業鏈趨于完善。與此同時，戰略性新興產業領域內的企業之間相互競爭也更加激烈，一些生存困難的企業可能會采用不正當的競爭手段。在這一階段，政府促進戰略性新興產業發展的行為具體表現在以下幾個方面：第一是采取多樣化的調節性政府行為。對此，政府可以大力提倡發展產業鏈經濟，并圍繞核心產業鏈培育和完善地方產業配套政策和發展規劃。第二是不斷創新供給性政府行為。在成熟期階段，由于分工的細化，戰略性新興產業內部的各種專用性都會增強，因此政府要通過創新科技和人才交流渠道及其企業間的分工協作網絡，來促進戰略性新興產業領域的知識外溢和技術擴散。同時政府還要積極為戰略性新興產業內企業搭建公用技術應用平臺，建立科技成果轉讓交易市場，并鼓勵產業內企業聯網成片，以便共享基礎設施、科研、教育、培訓等資源。此外，政府應大力舉辦創新產品和高科技產品的商貿會與博覽會，擴大相關企業的對外影響力和市場知名度。第三是更加完善公平性政府行為，特別是針對企業之間日益激烈的競爭，政府要通過大力宣傳，引導戰略性新興產業鏈上的企業之間形成信任與合作的社會文化環境，從而促使企業形成開放型的生產方式，并且積極引導和推動戰略性新興產業建立行業自律性社團組織，由政府監管與行業自律并舉，共同規范市場秩序，制止無序競爭。另外由于戰略性新興產業規模不斷擴大，環境污染問題開始日益嚴重，為此政府應撥款治理環境問題，并制定相應的政策，以便嚴格控制污染源或讓企業承擔治污責任。

（四）戰略性新興產業衰退期的政府行為

進入衰退期的戰略性新興產業首先是會出現投資的停滯，然后是管理不善或是實力較弱的相關企業出現破產，最后是隨著優勢地位喪失而被新的戰略性新興產業所代替。在這種情況下，政府應加大對戰略性新興產業的干預力度，這是一個戰略上的抉擇。第一在調節性政府行為方面主要是要出臺新的產業發展政策，做好戰略性新興產業結構升級與規劃工作。同時要運用多種經濟調節手段援助企業的退出和轉產行為，政府可以對從戰略性新興產業領域退出或轉產的企業給予優惠待遇，如政府可以向準備轉產的相關企業“購買”舊設備然后將其廢棄以幫助企業順利轉產；而對以機器等設備作擔保的企業，則可以在它們進行新投資時，按比例得到優先或優惠貸款，另外也可由政府設立專項退出援助基金予以支持。第二是對于想留在原戰略性新興產業領域的企業，則要保證供給性政府行為的順利實施，為此，政府應通過加大人才供給力度和科技供給力度來積極引導與大力扶持相關企業進行技術改造和技術升級，促進企業產品不斷創新，為下一階段的再發展奠定基礎。第三是要進一步完善公平性政府行為，促使留在原戰略性新興產業領域內的企業進行合理競爭，如提高政府的經濟執法效率，增強環境執法水平，完善產業信息交流平臺等。

1.鐘清流.戰略性新興產業發展的動力機制[J].商業經濟評論，2010(9)

2.張曄.新興戰略性產業的進入管制與管制績效：以我國手機“牌照制度”的實踐為例[J].產業經濟研究，2009(1)

3.程新章，吳勇剛.中國發展戰略性新興產業的政策選擇—主流經濟學和演化經濟學的比較分析[J].江蘇社會科學，2011(1)

4.陳策.江蘇大力發展戰略性新興產業[J].政策望，2010(2)

5.王曉陽.集聚戰略性新興產業應成為開發區發展的主旋律[J].改革與開放，2010(6)