農民非制度化利益表達的新制度經濟學解析

■ 孫 冕 教授 （南京鐵道職業技術學院 南京 210031）

本文試從新制度經濟學的角度，探究現階段我國農民非制度化利益表達的原因，進而提出了消除制度約束的現實路徑。

制度性梗阻是影響農民利益有效表達的重要內生變量

諾斯認為，“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，制度通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性”。制度的基本功能是降低交易成本、服務經濟活動、創建激勵機制與合作條件。

當前，從形式上看，我國農民己經具備多樣化的體制內表達渠道，但是在實際操作中，這些渠道并不暢通。人大、政協是我國政治體系中最為重要的兩大民意代表機構，尤其是人大機構更是我國的法定權力機構，自上而下一直延伸至鄉鎮基層一級。但總體而言，我國的人大機構在整個國家政治體系中仍然處于一個較為尷尬的位置，越到基層其功能虛化越嚴重，無法發揮代言農民利益的作用?！俺青l同票同權”這一規定雖然讓農民代表的名額得到了制度保障。然而，目前體現的，不過是農村人口在選舉原則上的平等。從原則的平等，到代表數量的平等，再到現實話語權的平等，可以說還有一條漫長的路要走。而政協機構更是離農民階層漸行漸遠，其利益代表性遠不如人大，更難代表農民進行利益表達。至于基層政黨組織因其官僚化進程而日漸封閉，無法正常吸納農民的日常政治參與行為。信訪作為我國公民進行民意表達的制度化渠道，也是當前廣大農民最為熟悉、最為常用的一條制度化表達渠道。然而，各級信訪部門的本質功能在于下情上達，且暗含著強烈的非制度化邏輯，基本上處于擁堵不堪的狀態。正如有的學者提出：“如果在社會轉型期間，看不到表達機制現代化的需要，仍然沿用傳統的過分依賴信訪的表達機制，就會出現信訪和大量非制度性表達的現象”（ 侯健，2009）。最后，就行政訴訟等法律救濟渠道而言，也由于現行行政訴訟制度本身諸多缺陷，司法獨立尚待實現、司法腐敗依然嚴重，地方關系網的無所不在、神通廣大，行政訴訟體系的程序正義可能導致實體不正義等原因，一般很難獲得廣大農民的充分信任，難以成為現階段農民利益表達的主流渠道。

由此可見，現有的利益表達機制無法滿足農民利益訴求，也就是權利救濟頻頻受阻時，農民就會尋找非制度化表達方式。即合法途徑不通，轉向非法途徑，形成“大路不通走小路”的情形。先是上訪，上訪不成，轉而上街，聚眾游行，制造聲勢，借助群體的力量，將底層的聲音，穿越無數制度性障礙，傳抵上層。同時也要看到，還有一些矛盾沖突的累積強化，不僅僅是因為制度本身的缺失，而是源于“制度休眠”（ 范正偉，2011），制度供給不足固然會引發問題，但“制度遲鈍”、“制度休眠”同樣無助于問題解決。

成本收益權衡是農民利益表達方式選擇的主要考量因素

新制度經濟學認為，交易成本是制度的源泉。交易成本如果過高，將阻礙交易的實現，制度的“使命”就是要促成有序的交易。影響交易成本的主要因素有投入產出、制度安排、合約規定、參與人數、交易量、價格變化以及創新等。國家作為制度供給者，應以上述因素提供的信息為依據，通過確定合理的制度安排降低交易成本，減少摩擦。

交易成本在實現農民利益訴求和農民的訴求渠道中起著重要利益衡量作用，是解釋現行制度的運行和發展的重要理論。正式制度的產生實際上就是為了協調日益復雜的利益關系，因此，交易成本和“經濟人”的有限理性相結合使人們不得不考慮各種成本。在人們的訴求實踐中，正式制度并不必然滿足社會的利益訴求。只有那些符合“經濟人”的有限理性、成本小收益大的制度才會被人們適用。林毅夫從“人的行為是理性的”這一邏輯起點出發，對制度與經濟發展的關系進行了頗有見地的描述，他指出：“人類的行為所以表現不同，不是它的理性有所不同，而是制度環境和自然條件不同，造成可供他們選擇的方案不同所致”（林毅夫，1994）。用諾思的話說，人們之所以有不同的選擇，是因為有不同的制度框架，“制度框架約束著人們的選擇集”。當我們發現有些異于經濟學教科書所描述的經典行為時，就不能再簡單地用行為者“愚昧無知、保守、缺乏商品觀念”等暗含“其行為不理性”的詞語來進行解釋。如果農民選擇制度化的利益表達方式，由于溝通渠道的阻塞以及政府代表公權力等因素的影響，他們利益表達或維權的效用水平很可能是零，有時甚至是負數（如選擇訴訟，則有訴訟成本和敗訴風險）。而選擇非制度化的利益表達或維權的效用水平一般都會比較高，因為在很多情況下政府出于維護社會穩定或其他原因對農民權益問題予以解決，這給了農民很多啟示。農民非制度化的權利表達方式構成了一種承諾行動，其對社會安定的威脅變得可置信了。而政府在面對可置信的威脅時，往往通過自上而下的提示來解決農民的利益訴求問題。當他們合法權益受到侵犯時他們更多的是選擇“弱者的武器”如越級上訪、靜坐等非制度化的利益表達方式，這種表達方式風險是比較小的。在另一方面，一些農民卻因采用了一些諸如越級上訪等非制度化的政治參與方式，解決了一些實際問題，獲得了某些利益，即產生了非制度化參與的正激勵效果。在廣大農民眼中，“法治與人治、司法與非司法、合法與非合法的界限并不重要，真正重要的區分是某種手段在表達利益、解決糾紛上實用與否”（應星，2007）。

農民組織資源的體制性缺失阻滯了農民利益表達活動

新制度經濟學以貼近現實的見解從遵循制度并影響著制度的人以及二者的關系互動去探究經濟的運行和財富的增長。那么從個人到制度的樞紐和橋梁是什么?是組織。個人通過參與組織來實踐制度約束下的活動，也通過參與組織來影響制度的變化，以實現個人、組織從而可能也是社會財富的增長。諾斯曾在多種文獻中表達組織是特定環境中經濟運行博弈參與者的觀點，“我們要把制度與組織區分開來。制度是社會的游戲規則，組織是社會玩游戲的角色”。這是最為人們熟悉的觀點。組織不僅是人們進行活動的場所，而且是規則的集合。這規則先于組織的個別成員而存在，因此，組織也就是人們作出選擇時所處的博弈結構。組織通過規則，影響著參與人的策略以及對他的支付，從而制約著人們的選擇。不同的組織，有著不同的規則集合，也就形成為不同的博弈結構。因此，組織是制度分析的基本對象。組織化利益表達是現代政治發展的必然趨勢。

在社會的轉型時期，農民階層分化加劇，但農民分散個體的格局依舊延續，這就使得原子化的個體在利益表達中缺乏話語權，他們的利益表達注定是一種沒有力度的抗爭?！霸踊膫€人利益表達，只能導致社會失序和政治不穩定，而不能促進社會的健康運轉。當代中國利益表達機制的構建，在利益表達主體方面，即‘誰來表達’方面，只能是社會化組織而不能定位在原子化的個人”（王中汝，2004）。在目前中國農村，雖然也有一些的專業化合作組織，比如各種經濟合作社、專業技術協會、產業協會、經濟聯合體等，但大多流于形式且規模小，有的甚至異化為政府職能部門，沒有能力或不愿代表農民去爭得應有的公共決策參與權或話語權。農民在利益表達—利益綜合—政策制定—政策實施的整個過程中始終不能形成積極的參與和有效的影響，不能通過組織化來爭取自己的利益（李成貴，2004）。在現有制度框架下，農民必然被排斥在制度的決策、實施的過程之外。而正是因為農民組織資源的體制性缺失，農民作為制度變遷的需求方在博弈中缺乏一個平等表達自身利益的機制和平臺。農民沒有一個真正能代表自己利益的組織，其結果即是農民只能處于自身權益被剝奪的弱勢群體地位。

引導和規范農民利益表達走向制度化的理性思考

（一）更新管理理念，樹立理性和動態的“利益沖突”觀

政府應該認識到轉型時期是一個更容易產生出各種利益沖突的時期，由于利益主體的多元化和利益關系的復雜化，社會上各利益群體之間產生出各種利益訴求和各種利益矛盾是在所難免的，和諧社會并不是沒有矛盾沒有沖突的社會，它是一個可以通過有效的容納機制和解決機制對各種利益矛盾和沖突進行化解的社會。過去政府強調“穩定壓倒一切”，政府的職責是要不惜一切代價防止出現矛盾和沖突，因此就會導致將民眾正當的利益表達行為視為“不利于社會穩定”的因素。事實上，及時有效的利益表達反而能夠讓政府更快地發現問題，避免了矛盾的積累，通過政府與民眾的博弈和互動、不同利益群體之間的博弈和互動，使得問題能夠以一種更理性的方式解決。所以，政府要及時的轉變理念，杜絕將利益沖突和利益追求的意識形態和政治化，認真對待社會上各利益群體的利益表達行為，對問題本身進行定性是關鍵，對大部分由于具體利益沖突導致的利益表達活動，應當就事論事的采取一種協商的，爭取雙方利益最大化的解決態度。

（二）完善現有的農民利益表達機制，暢通利益表達渠道

出于現實可行性、降低行政成本以及提高制度效率的目的，我們應該完善現有的利益訴求表達機制，因為構建一項新制度要遠比完善一項舊制度耗費的行政成本高。在制度的操作層面上，一是要完善基層民主制度，增加基層群眾在各級人大、政協的代表名額，讓不同利益主體都有表達自己利益訴求的平等機會，實現真正的“同票同權”，改變農民在政治上的“失語”狀態使他們的聲音能夠直接“上達天聽”；二是改革和完善信訪制度，嚴格執行信訪回復制度，把問題的“解決率”作為衡量官員政績的指標而不是“上訪率”；三是真正落實法律在調節社會秩序上的權威作用，讓法律真正成為實現社會公正和社會正義的工具。四是充分重視被稱為“第四權力”的網絡媒體在農民等弱勢群體利益訴求表達中所發揮的作用，搭建公民參政議政的平臺。落實人民群眾的決策參與權、知情權，不斷拓展人民群眾的監督渠道。只有從制度上保障落實群眾的話語權、參與權，才能讓不同利益群體的利益訴求得到充分表達。

（三）提高農民利益表達的組織化程度，培養成熟的利益表達主體

事實證明，公眾參與度越高的國家，社會也越穩定，社會氛圍也越和諧。在西方發達國家，社會階層或群體都有自己的“代言人”—利益集團，通過它公眾可以影響、參與公共政策的制定和實施，實現利益訴求。亨廷頓認為，“組織是通往政治權力之路，也是政治穩定的基礎，同時也是政治自由的前提”。因此，針對目前農民的思想認識水平，我們應建立一個適合中國農村實際情況的農民“自組織”，以高度的組織化代替分散的個體利益訴求表達。最大限度發揮現有的村委會組織的作用、建立健全農民協會，發展農村合作社組織，提升這些組織在利益表達方面的地位，發揮這些組織在農民利益表達上的積極功能，依法實現農民利益的政治表達。

1.[美]諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].三聯書店，1994

2.侯健.憲政視野下的利益表達機制建設[J].求是學刊，2009(5)

3.范正偉.警惕面對群眾訴求的“制度休眠”[N].人民日報，2011-1-28

4.林毅夫.制度、技術與中國農業發展[M].上海人民出版社，1994

5.應星.草根動員與農民群體利益的表達機制[J].社會學研究，2007(2)

6.王中汝.利益表達與當代中國的政治發展[J].科學社會主義，2004(5)

7.李成貴.國家、利益集團與“三農”困境[J].經濟社會體制比較，2004(5)

8.[美]亨廷頓，王冠華等譯.變化社會中的政治秩序[M].三聯書店，1988