論匯率根本性低估——以美國《匯率改革促進公平貿易法案》為視角

李海芬

（南京大學法學院，江蘇 南京 210093）

中美匯率問題自2002年以來從政治、經濟、法律等層面展開激烈爭論。2010年9月29日美國通過《公平貿易匯率改革法案》(以下簡稱HR法案)，對“匯率根本性低估”做出的相關規定引出貿易補貼，在特定條件下把貨幣低估視為補貼，對相關國家輸美商品征收反補貼稅。那么，什么是“匯率根本性低估”？認定“匯率根本性低估”的權限和標準是什么？

一、HR法案中規定的“匯率根本性低估”

HR法案總共有三節，以第二節的字數比重來看，其對于法案的主旨尤為重要。第二節第三款規定，如存在下列情況，可判斷一國貨幣為“匯率根本性低估”：第一，該國政府在18個月的部分期間或全部期間內長時間、大規模干預一個或多個外匯市場；第二，相對于均衡真實有效匯率而言，其匯率被至少低估5%；第三，在18個月內，該國經常項目擁有大量而持續的盈余；第四，在18個月內，該國政府所擁有的外國儲備超過：1.在未來12個月內需要償付的所有到期債務總和；2.以廣義貨幣供應量作為標準衡量，該國貨幣供應的20%；3.該國前4個月的進口總額。對于均衡真實有效匯率低估的測定，HR法案以遞進的形式列舉了兩種方法：1.根據國際貨幣基金組織匯率問題咨詢部門提供的方法計算出的結果，或這一結果的恰當簡單平均值；2.如果上述方法不適用，則運用普遍適用的經濟學和計量經濟學的技術方法來測量匯率低估水平。

由此看來，如果美元與一國貨幣匯率存在該法案所謂的“根本性低估”，那么此匯率可被視為一種出口補貼，美國就可以采取反補貼措施；根本性低估的匯率與依據本法案推算的該國均衡真實有效匯率之間的差額則為授予利益，構成補貼程度或數額。

二、認定“匯率根本性低估”的權限與標準

（一）認定“匯率根本性低估”的權限。

從IMF相關條款看，《IMF協定》第四條第一款規定，會員國匯兌義務僅限于“承諾與基金及其他會員國合作，以保證有秩序的匯兌安排，并促進匯率制度的穩定?！痹摋l第二款規定，在不違反第一款義務的前提下，會員國有選擇本國的匯兌安排的自由。該條第三款規定IMF成員方在匯率制度方面所承擔的義務主要為接受IMF的監督和與其磋商。中國是IMF會員國，其選擇有管理的匯率浮動政策合乎《IMF協定》相關規定。加之IMF在2010年世界銀行與IMF的聯合年會上被提議為匯率仲裁機構，可以得出IMF對其會員國是具有在匯率制度方面的監督權和裁決權的。

從WTO相關條款看，兩國匯率政策須符合WTO及IMF相關規定。根據WTO相關條款——GATT第15.1條、15.2條，可以推出對包括外匯政策在內的外匯安排是擁有管轄權的。WTO《關于爭端解決規則與程序的諒解》也明確規定，禁止未經爭端解決機構裁決而采取單方面貿易措施。故在未經過IMF判定出現匯率操縱的情況下，美國無權單方面立法，即使有所謂國內法的依據。

（二）認定“匯率根本性低估”的標準

在討論HR法案中涉及的“匯率根本性低估”之前，先了解美國通過立法出現過的“匯率操縱”與“匯率根本性低估”。從2005年眾議員蒂姆·瑞安提出的2005年中國貨幣法案開始，直至2010年通過的HR法案可以看出，其對匯率問題走向是從“匯率操縱”轉為“匯率失調”《2005年中國貨幣法案》給“匯率操縱”下定義，即指政府當局大規模干預外匯市場的匯率以阻止有效的收支平衡或獲得對其他國家不公平的競爭優勢。在決定是否構成匯率操縱國或利益是否被給予時，當局應考慮下列因素：①是一個出口國；②和美國的雙邊貿易盈余及美國有逆差；③單獨或總體上對其他貿易伙伴雙邊貿易盈余或逆差；④在其領土內的外國直接投資；⑤外幣儲備貨幣的總額和具體的儲備貨幣；⑥對另一貨幣維持固定匯率的機制，特別是這種機制的性質、時間和所花的費用；⑦可考慮的其他相關因素。HR法案中的“匯率根本性低估”也分別從進出口貿易盈余及外匯機制等具體表現進行規定的。

然而，IMF執行理事會于2007年通過的《IMF對會員政策雙邊監管決議》中對“匯率操縱”有所規定：指的是一項目標在于并且實際上影響到匯率水平的政策，而且可能導致或者阻止匯率的變動。同時規定只有滿足以下兩個條件，該會員國就會被認為是為取得對其他會員國不公平的競爭優勢而操縱匯率的：①通過降低匯率形式，會員采取一政策，保證基本匯率失衡；②造成這種失衡的目的在于擴大凈出口。另2007年引進的“會員國應該避免采取導致外部不穩定的措施”這一原則，這僅僅是一項倡導性的軟條款，即使據此認定我國匯率政策導致外部不穩定，IMF仍然需要對我國匯率政策的意圖進行判斷，以此才能認定其是否違反條約義務。

HR法案避開《IMF對會員政策雙邊監管決議》中對“匯率操縱”所規定的第一條，僅從客觀標準進行認定，不具有說服力；換言之，HR法案根本性低估貨幣的標準不符合《新決定》匯率操縱的標準，即使存在導致根本性低估貨幣的政策或者措施，也不構成違反《新決定》的匯率操縱，進而并不違法WTO 規則，美國不能對相關國家采取貿易救濟措施。

三、人民幣匯率是否被低估

（一）HR法案認定根本性貨幣的標準來源

在HR法案中，其認定根本性低估貨幣的標準是主要來源于2006年10月IMF 匯率問題咨詢部門(CGER)提出的一套評估匯率偏離的新的方法。在此基礎上，利用這套方法的概要以及外擴至一些重要的發展中國家的考慮范圍，還有對以前方法進行了修正的、互為補充的三種子方法組成的新評估方法。CGER提出的方法并不是一個成熟的方法，與成員國就模型的理論前提、假設、數據、有關變量選取等問題的爭論將持續不斷，是一種充滿爭議的方法。

（二）認定方法的局限性

CGER提出的方法被運用于國際匯率監督中，將增加對成員國匯率政策的壓力，迫使成員國加快經濟結構調整，提高對匯率水平的關注。在使用IMF的宏觀經濟平衡法測算人民幣均衡匯率時，學者們得出的結論截然不同：有認為人民幣低估，也有認為人民幣高估。莫里斯!古德斯坦認為人民幣最大的低估程度可能是30%；而顧德特認為人民幣低估的同時也給出了確定的低估程度為23%；前者給出的是一個彈性空間，提出人民幣低估了15%至30%。然而，同一學者運用同一方法，只是調整了一個參數，就得出了人民幣低估和高估兩種不同的結論。英國經濟學家根據購買力平價依據，在“巨無霸指數”和“星巴克咖啡指數”得出的結論是通過計算的結果是人民幣幣值被低估40%以上，但通過后者則計算出人民幣幣值和真實幣值差別在5%以內。從學者或者機構尋求人民幣匯率低估甚至是嚴重低估的結論并非難事，貨幣幣值和匯率的確定缺乏一種普遍接受理論和標準，一樣可以援用其他學者和機構的數據和分析證實人民幣匯率沒有低估甚至高估，如羅納爾德!麥金農自20世紀90年代開始一直跟蹤研究我國匯率問題；詹姆斯!巴克斯亦對人民幣匯率機制深有研究，他們都是為人民幣匯率機制辯護的學者；史蒂格雷茨也強調美國經濟的振興在于更多的財政支出而不是量化寬松。由此看來，HR法案以一種具有強烈爭議的方法為主要方法來源并以此規定衡量匯率是否根本性低估，這是極為不確定性和主觀規定操作性的表現，即為HR法案以此方法衡量匯率低估的局限性。

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