對中國政策性金融市場化的重新審視——一個綜合性開發性金融的視角

閆江奇 金 春

（1.首都經濟貿易大學金融學院，北京100070；2.石家莊學院，河北 石家莊050035）

一、引言

中國政策性金融市場化問題是一個極其重要的基礎性金融問題。國內一些學者對此進行了較為充分的研究，從實務角度的分析如石汝杰（1998）認為，農業政策性銀行要建立市場化、多元化的籌資體系；馬盡悅（2001）分析了糧食市場化對農業政策性銀行的影響與對策；余浩宇（2003）分析了糧食流通體制改革對農業政策性銀行的影響；黎兆蕻、許革偉（2012）分析了利率市場化對農業發展銀行的影響。從理論角度的分析如史美琪、郭小夏（2004）對我國政策性銀行市場化行為的表現形式、產生機理、國際經驗與合理評價；李靜（2004）設計了農發行市場化運作程度的指標體系；程建偉（2006）從準公共產品和混業經營的角度進行分析了政策性銀行的市場化運作。這些研究從不同角度進行了分析，但忽視了中國開發性金融理論和實踐的存在，沒有將開發性金融納入到政策性銀行市場化的體系中來，這種彼此分割的研究方式影響了中國政策性銀行市場化理論體系的最終形成。

目前，中國政策性銀行市場化實踐出現了綜合性開發性的金融特征，中國開發性金融理論已經形成，這些為人們重新理解相關問題提供了條件。本文嘗試從綜合性開發性金融視角對政策性銀行市場化進行研究，分析政策性銀行市場化的經濟學內涵、金融學內涵、財政學和法學內涵，并提出綜合性開發性金融的合理性和多種優化路徑。

二、綜合性開發性金融的形成、含義及特征

（一）綜合性開發性金融的形成

中國政策性銀行市場化經歷了四個階段。第一階段在1994～1998年之間，屬于早期的政策性銀行市場化探索階段。這一階段的中國政策性銀行經營績效普遍較差，積累了大量不良資產，而且出現了政策性銀行越界經營商業性業務的現象，一度遭到大型商業銀行的非議。第二階段是在1998年～2004年，是政策性銀行市場化改革加快的階段。主要圍繞不良貸款展開的信貸改革，從內部管理到外部管理，都進行了大膽的嘗試。在2002年左右，中國政策性銀行逐漸摸索以債券市場融資逐漸取代了財政和中央銀行貸款融資，形成了金融債為主的市場化籌資，此后這種方法沿襲至今。第三階段是在2004年到2006年，中國國家開發銀行提出了開發性金融理論，并使之付諸實踐，取得了良好的市場績效和社會績效。這一階段的國開行主要以政策性開發性金融機構而存在。第四階段是2007年至今，國家開發銀行正式轉型為商業性銀行，令2家銀行保持政策性銀行身份不變。按照這種思路，國家開發銀行在推進商業化方面越來越像商業銀行。2008年世界金融危機和歐債危機，國開行中長期貸款在以市場化方式幫助企業應對金融危機和政府宏觀調控政策方面發揮了重要作用。

綜上所述，政策性銀行商業化轉型的不徹底性促使其形成為綜合性開發性金融，具備政策性金融、開發性金融和商業性金融功能并存的綜合性特征。

（二）綜合性開發性金融的含義和特征

1.綜合性開發性金融的含義。所謂綜合性的開發性金融，是在中國政策性銀行市場化后形成的、以開發性金融形式存在的、綜合性和特殊性相結合的金融形態，它不只具有政策性金融的基本形式和功能，而且同時具備政策性和商業性的復合功能，它不僅包含政策性銀行市場化自身縱向演化，而且包含一國包括財政金融體制環境下政策性銀行面臨的多重利益博弈，是特定條件下政策性銀行市場化選擇的結果。我們認為，中國政策性銀行具有這種綜合性開發性金融特征。

2.綜合性開發性金融的特征。第一，時間維度的縱向功能演進多樣性。從時間維度考察，在政策性銀行市場化的進程中，政策性銀行的形態和功能往往會出現縱向演化的特征，不同階段出現了不同的基本形態：一般性的政策性金融、政策性的開發性金融、商業性開發性金融、一般性商業性金融。中國的政策性銀行市場化也不例外。第二，空間維度橫向功能分布多元化。從空間維度考察，橫向多功能存在。上世紀90年代，中國城市基礎設施建設屬于瓶頸領域，國開行最早進入，發揮出一般政策性銀行的作用。隨著國家城市化的加速發展，國開行開發性金融的作用日益顯現，同時城市基礎設施的成熟度日益提升，政策性銀行的商業性功能顯現，相當多的商業性金融和國開行形成了一定程度的競爭，此時的國開行同時承擔起政策性開發性金融和商業性開發性金融的功能。因此，我們認為，對綜合性開發性金融，因地制宜分析，承認其在中國環境下所具有的相當程度合理性。第三，系統維度多元功能并存性。從時空綜合的系統性維度考察，中國政策性銀行市場化綜合了政策性銀行功能的基本功能，在同一時空下的多功能并存狀態。2007年以來的國開行發展實踐就是典型范例，在堅持政策性功能、開發性金融功能和商業性轉型背景下，國開行的多功能復合型特征并存顯而易見。第四，形成原因的復雜性和特殊性。中國綜合性政策性銀行的形成具有復雜性和特殊性。一是特殊的法律和銀行監管環境。中國傳統上還沒有完全形成依靠法律制度來規范銀行運行，即便是商業銀行法已經出臺，但政策性銀行市場化是在缺乏必要的專門政策性銀行法律約束的情況下進行的。二是復雜的國家背景。轉軌經濟體制、中央集權的政府主導模式、國有為主的所有制經濟、漸進性市場化改革等世界最大發展中國家的特質，決定了中國政策性銀行市場化很大程度上受到中央政府決策、政策性銀行自身決策和中國財政金融體制演化的影響。

三、對中國政策性銀行市場化的重新審視

綜合性開發性金融作為中國政策性銀行市場化的結果，對政策性銀行市場化本身有極大的啟示作用。通過綜合性開發性金融的多功能，折射出政策性銀行市場化本身所具有的多重含義。本文通過經濟學、金融學、財政學和法學等視角分析，對中國政策性銀行市場化所表現的多功能進行較為全面的分析。

（一）從經濟學視角的審視

微觀經濟學指出，由于信息不對稱、壟斷和公共產品等問題，市場失靈現象較為普遍，這正是政府干預理論的微觀基礎。而凱恩斯理論則開辟了政府干預宏觀經濟的理論基礎。公共選擇理論強調了政府失靈問題，指出了政府失靈的原因和負面作用。因此，政策性銀行市場化意味著政策性銀行相對于政府應該有所區別，政策性銀行應該充分發揮其銀行機制的作用，在支持政府政策性目標的同時，依靠資金風險控制機制制約政府可能出現的負面作用。

縱觀中國政策性銀行市場化的進程，正好驗證了市場化在平衡市場失靈和政府失靈方面的主要作用。正如陳元（2012）所說，政策性銀行是在政府和市場之間的尋求平衡。因此，我們認為，政策性銀行市場化應該不僅是平衡政策性和商業性的途徑，也是平衡市場失靈和政府失靈二者的重要手段和途徑。

（二）從金融學視角的審視

1.政策性銀行市場化應體現出“四性原則”。大多數情況下，政策性銀行既是政府部門，也是銀行部門，政策性銀行機構具有市場和政府雙重屬性，其提供的金融產品自然應該具備準公共產品的特征，體現出政策性目標和盈利性目標的和諧統一。其一，政策性銀行市場化具有明確的政策性目標作為前提。例如政策性銀行無論怎么市場化，中國政策性銀行不能脫離微觀政策性意圖而持續存在，應該對區域協調發展，城市化、新農村發展、中小企業發展、民生工程等是一些帶有中長期意義的政策性重大問題重點支持。如1997年東南亞金融危機，政策性銀行的主要任務是信貸方法的改革，消化大量的不良資產。2008年金融危機政策性銀行的作用則是配合政府宏觀調控政策。其二，政策性銀行市場化基于其銀行的根本屬性，要求其必須按照銀行商業化運行的原則運行。即既要貫徹商業性銀行的安全性、流動性和盈利性的“三性原則”。又要政策性銀行的市場化具有貫徹政策性目標的前提，因此，政策性銀行市場化是“四性”原則的市場化。

2.政策性銀行市場化體現出政策性金融體制演進的與時俱進。轉軌國家的經濟體制總是處于一種不斷變化之中。因此，無論從宏觀還是微觀，政策性銀行面臨的外部環境都會處于一種相對變化之中，政策性銀行市場化則是政策性銀行主動適應金融體制及其演化的進程，它以更加動態地機制彌補金融體系缺陷，具有與時俱進的特點，是整個國家金融體制市場化發展的重要組成部分。

3.政策性銀行市場化體現出金融市場資源的再配置。政策性銀行市場化包括資金來源市場化和資金運用市場化，它同時體現在貨幣市場和證券市場以及其他金融市場等多個領域。從融資看，一方面，依托國家信用的支持，政策性銀行可以通過債券市場發現金融債券進行融資，將大量的商業性資金轉換為政策性資金，豐富了中長期信貸資源；另一方面，通過市場化融資，既推動了債券市場的發展和創新，又使政策性銀行管理接受貨幣市場和債券市場的雙重約束，推動了政策性銀行和債券市場的互動發展。

4.政策性銀行市場化體現出全面金融創新的過程。政策性銀行市場化是其主動適應外部環境實施金融創新的過程。包括財政金融體制創新、金融市場體系創新、政策性金融機構服務創新、地方政府融資平臺創新等。其中，金融機構體系創新包括發展地方性政策性金融；金融管理創新包括內部風險控制機制創新、政府投融資平臺合作創新、商業性金融與政策性與金融的合作創新；金融工具創新包括基本金融工具創新和金融衍生品等。以國開行為例，各類金融創新不斷出現。如三次信貸管理創新、政府投融資平臺合作模式創新、積極引進德國微小貸款技術創新、參與債券市場金融產品創新、中非產業投資基金等金融創新均產生了較大的影響。

（三）從公共財政視角的審視

公共財政理論認為，為例克服市場失靈問題，政府的公共服務職能之一是完成基礎設施建設、教育和軍事等大量公共產品的提供。而政府是基于財政投融資體制來完成上述任務的，但是，財政收入的限制和財政投融資體制性缺陷往往是政府的公共財政資金的十分缺乏。單純靠財政資金來完成大量的公共服務是不現實的，客觀上需要有新的融資渠道對其進行支持。

顯然，政策性銀行可以幫助政府實現其政策性意圖，政策性銀行市場化則強調了政策性銀行的相對獨立性，強調了政策性銀行和政府合作的基礎是按照市場原則，這意味著，一方面，政策性銀行絕不是政府的附屬物，它具有相對的獨立性，堅持信貸資金支持財政的市場化原則，可以規避信貸資金財政化的弊端；另一方面，政府也應主動減少對政策性的直接干預，建立起和政策性銀行對接的市場化合作模式，讓政府實際上成為政策性銀行的一個關鍵客戶而不是管理者。

（四）從法律視角的審視

中國政策性銀行專門立法滯后具有雙重效應。市場經濟也是法制經濟，這句話對于政策性銀行及其市場化來說同樣成立。實踐中，中國政策性銀行專門立法的缺失一直是中國政策性銀行監管制度性缺陷，而且依靠商業性銀行監管辦法管理政策性銀行也存在管理錯位。在此情況下，政策性銀行市場化的約束相對較小，日益出現越界行為，客觀上有利于政策性銀行的盈利性，卻日益造成對一般性商業銀行的不公平競爭，這是應該加以限制的。但是，法律也并非總是完美的，由于政策性業務往往具有模糊性和易變性，因此，法律調整往往滯后于實際業務的發展，所以依靠立法來調整政策性銀行行為也具有局限性。相反，盡管中國政策性銀行專門立法滯后，但是中國政策性銀行市場化調整是通過強勢的政府主導和政策性銀行合作來完成，法律缺失實際上給出了政策性銀行更大的可操作空間，只要政策性市場化業務拓展不影響到整個金融體系的公平競爭，政策性銀行堅持市場化合作原則，這種市場化就可以推動政府行為的變化，這種市場化就可以理解為政策性金融在專門法律缺失下的一種市場自動適應機制。

四、主要結論

綜上所述，我們對政策性銀行市場化形成了較為完整的認識：第一，作為政策性銀行市場化的結果，綜合性開發性金融具有相當的合理性。第二，政策性銀行市場化的內涵是多重的。第三，要不斷優化市場化運行模式。一是要真正建立分賬管理和分類監管系統。二是要理性對待分賬管理存在技術性和制度性難題，任何一刀切的做法都不利于政策性銀行的可持續發展。三是不斷完善法律監管體系，堅持政策性銀行專門立法。四是堅持創新性和適應性相結合。在適應中創新和在創新中完善；促使地方政府融資平臺存量貸款管理風險控制和新增貸款創新融資安排創新相結合；應學習德國模式，開辟政策性銀行與商業性銀行的批發轉零售合作模式，以分散過度集中的金融風險。五是盡快設計出相關的定量模型和政策性銀行業務的進入和退出機制，分別為政策性銀行市場化實踐提供科學的評價工具和業務自動運行和調整機制。

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