我國退休制度改革的思考——基于養老保險制度可持續發展的目標

邸 達，宋鳳軒

(河北大學管理學院，河北保定071000)

人口老齡化背景下，我國再次掀起對延長退休年齡的討論。贊成一方根據當前“巨額養老金缺口論”得出延長退休年齡可以解決養老金供求失衡的矛盾;反對一方認為延長退休年齡會影響勞動力就業市場均衡配置，有違公平。從學術界的主流觀點看，延長退休年齡是適應人均預期壽命延長、受教育年限延長，以及人口老齡化趨勢的必然選擇;如果不延長退休年齡，當前養老保險制度發展不可持續。筆者經過文獻閱讀和資料查找，認為延長退休年齡是我國退休制度改革的重要措施，有利于養老保險制度可持續發展。

一、我國退休制度歷史沿革

我國退休制度是在特定的養老保險制度下達到規定的年齡時退出勞動領域并領取養老金的一種制度安排。其中有關退休年齡的基本規定源于1951年中央人民政府政務院頒發的《勞動保險條例》，如今仍沿用1978年的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》，法定退休年齡規定:男性60 周歲，女性干部退休年齡55 周歲，女性工人退休年齡50 周歲，同時工齡滿10 周年。此外，還考慮到特殊工種、提前或延后退休情況，針對特殊工種如井下礦工、高低溫場所工作、化工業等設定的退休年齡以5 歲為一檔下降，因工作需要而延遲退休者還可以按照企業工齡長短每月給付在職養老補助費，數額為本人工資的10%～20%，對提前退休則加入了傷殘要求，對機關工作人員和工人的退休制度雖然有過調整但對退休年齡未作實質性改變，只是降低了最低工齡限制;而對延遲退休則在特殊的身份級別下規定:副教授以及相當于這一級別的高級專家退休年齡可延長至65 歲，教授、研究員以及相當于這一級別的高級專家可以延長至70 周歲，高級職稱女專家在個人自愿基礎上可以選擇與男性同齡退休。

在1995年之后，我國開始對企業職工養老保險制度進行社會化改革，在企業全面實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度，突出強調養老保險的積累性，對養老金待遇計發遵循多繳費多得養老金的原則，規定了養老保險最低繳費年限15年。這使養老保險待遇與繳費年限、個人賬戶積累緊密聯系，當職工享受養老保險待遇時，既要達到法定退休年齡又要滿足最低繳費年限。

由此可見，退休制度中有關退休年齡規定，是養老保險待遇領取環節的必要約束。其主體部分是正常退休年齡，同時附加與正常退休年齡相對應的提前退休年齡、延遲退休年齡、最低退休年齡和最高退休年齡，然后再根據各退休年齡情況和繳費年限領取相應的退休金。

二、我國現行退休制度存在的問題

(一)法定退休年齡偏低，與社會發展形成矛盾

從歷史角度看，20世紀50年代初，我國人均預期壽命還不到50 歲，明顯法定退休年齡的設定相對高于人均預期壽命，退休制度設計極為不合理。這根源于我國計劃經濟體制下的企業保障制度，企業角色錯位和職工福利異化給企業造成沉重的職工養老負擔［1］。如今，在社會主義市場經濟體制下，我國新型社會保險制度的建立、醫療衛生事業發展、經濟的快速增長和人們受教育年限的增加，人均預期壽命提高至74．83 歲，退休年齡的規定依然沒有變化。這使工作年齡延后且年限縮短，低齡退休現象十分普遍，影響養老保險制度積累性的發揮，導致養老金制度負擔率加重。

從性別角度看，一般女性退休年齡也都會比男性低，這造成女性工作時期相對縮短，不利于女性特別是高學歷女性人力資本的充分利用，一定程度上降低了女性人力資本投資的積極性，也不利于其在工作期間獲得相對公平的晉升機會。

(二)提前退休現象普遍，增加養老金支出負擔

在我國提前退休情況較普遍，除了勞動者因特殊工種、工傷殘疾等情況提前退休外，由于政策的鼓勵加上經濟的發展，人們更多會傾向于閑暇的選擇。這些提前退休行為與退休政策設計有關，主要是因為養老保險制度取消了最初的延遲退休期間養老金補助待遇，這會在一定程度上導致養老保險待遇給付激勵不足，對養老保險制度產生了明顯的負面效應，意味著當期繳納養老保險的人數減少，繳費率降低，需要支付的養老金數額增多，直接對養老保險基金收益造成影響，增加中央財政負擔，由其導致的基金非正常流失難以估量。

(三)退休養老制度滯后，養老基金缺口較大

在退休年齡不變的前提下，由于人口老齡化導致社會養老保險基金支付規模日益膨脹，資金缺口不斷擴大。據中國社會科學院2012年發布的《中國養老金發展報告》顯示，去年城鎮職工養老金收不抵支省份達14 個，收支缺口達767 億元，高于2010年，其記賬額達到24 859 億，空賬額達22 156 億，個人賬戶空賬額繼2007年突破萬億大關后，再次突破2 萬億。對此，早在報告發布之前，不同機構采用不同的計算方法也得出類似結果，中國人民大學李珍教授就曾用靜態方法計算得出的轉制成本約為2 萬億元［2］。清華大學就業與社保中心主任楊燕綏也認為，分析中國養老金缺口不能看每年人社部公布的養老金結余數據，由于擴大覆蓋面和工資增長，短期內收入會大于支出，但我國尚未完成全國統籌，各地養老金收支有差別。首先，出現結余的省份多是廣東、浙江等少數年輕省市，廣東高達519 億元，浙江、江蘇、北京和山東也都在200 億元～300 億元之間，而且這些結余來自個人賬戶，實際上錢被挪用了;其次，養老金收入小于支出的有14 個省份，其中遼寧和黑龍江的缺口均超過100 億元，河南、陜西、江西、湖南、廣西、上海、海南和重慶的缺口均在10 億元～50 億元，河北的缺口達1．62 億元，這些所謂中西部內陸城市均有不同程度的養老金缺口?？傊B老金缺口確實存在，且有逐步加劇的趨勢［3］。

德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿等人聯手推出的研究報告《化解國家資產負債中長期風險》認為:短期內中國養老金收支壓力主要來源于轉軌成本;中長期內，人口老齡化逐漸成為養老金收支缺口的主要因素。在不改革的情況下，養老金缺口到2020年將達到GDP 的0．2%，2050年達GDP 的5．5%。今后38年累積，養老金總缺口的現值(用名義GDP 增長率作為折現率來計算)相當于目前GDP 的75%。［2］

三、我國退休制度改革的必要性

我國退休制度改革滯后對養老保險制度形成較大的負面影響，其中，退休年齡過低造成人力資源的浪費、社會資本積累不足、基金非正常的流失和基金支付負擔加重等問題。退休制度內生于養老保險制度，退休年齡又是養老保險待遇領取環節的必要約束，因此，延長退休年齡、實施彈性退休政策作為退休制度改革的必要措施，既符合歷史發展規律，也符合養老保險制度改革的內在要求。

(一)有利于養老保險基金收支平衡

調整退休年齡對我國養老保險制度可持續發展是必要的。退休年齡內生于養老保險制度，與養老保險基金收支平衡密切相關。養老保險基金有利于應付人口老齡化加劇帶來的沖擊，有利于調整在職職工與退休職工之間的關系。無論在何種養老保險基金模式下，延長退休年齡的出發點和落腳點就是保持養老保險基金收支平衡。

反觀我國現行養老保險制度，社會統籌部分現收現付，即當期養老保險收入等于當期養老保險支出，假定退休年齡就是領取養老金的年齡，在養老金收入公式中，繳費人數與養老金收入成正相關關系，則可以通過擴大社會養老保險覆蓋面增加養老金收入，但這不能解決未來養老保險支付問題。如果延長退休年齡，則既可以增加養老保險繳費人數、增加養老金收入，又可以減少退休職工人數、減少養老金支出。據中國社科院世界社會保障中心研究員鄭秉文教授測算，我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增收40 億元，減支160 億元［4］。而個人賬戶部分強調自我積累，即工作年限越長、養老基金積累額越大、退休后領取養老金數額越大。而在基金積累制下，自我負擔率若過高，當賬戶積累不足時預期退休金收益則具有不確定性，風險也大。如果延長退休年齡，則可以增加工作年限、增大賬戶積累額、降低自我繳費負擔率，有利于養老保險基金收支平衡。

(二)有利于人力資源合理配置

我國“一刀切”的退休政策與經濟社會發展不協調，造成了中高端人才的浪費，導致大量非正常提前退休行為的發生。從人力資本視角看，我國退休制度安排需充分發揮人力資本積累存量最大化，人力資本累積周期向后移時，退休制度和養老保險制度應作相應調整。這對我國延長退休年齡和實施彈性退休制度提供了理論依據。從更深層次上講，延長退休年齡是人力資本價值最大化的必然要求。靈活的退休制度安排可以充分滿足不同人力資本個體的需求，因為不同類型人力資本能力性質、累積的變動周期不同，在經濟增長中價值最大化的時間分布點就不同。靈活的退休制度安排體現在養老保險權益的享受上也存在差異性，可以加強養老保險制度的內在激勵作用，更有利于改善勞動力資本結構。

(三)上海試行柔性退休政策為退休制度改革提供了可操作性

上海實施柔性延遲申領基本養老金政策為我國延長退休年齡提供了示范效應。柔性退休政策相對于強制延長退休年齡而言，實質是退休年齡、退休方式和退休收入具有某種彈性的靈活退休政策。國際上所謂“福利國家”的強制延長退休年齡都或多或少引起民眾反對甚至罷工，因此，結合我國實際國情，這種彈性延長退休政策更易于被社會接受。由于我國社會發展處于重要轉型期，養老保險制度的“雙軌制”也使延長退休年齡對不同群體利益產生不同影響，繼而關于是否延長退休年齡的爭議就會不斷。當前關于延長退休年齡的建議是政府統籌考慮我國現階段養老壓力而作出的，是更有針對性的一項舉措。

這項政策實質是鼓勵更多的人延遲申領基本養老金，其目的是為了降低代際養老負擔、增加養老基金積累。試點范圍集中在參加上海城鎮養老保險的企業中，最大的特點在于對象的特殊性及選擇的自主權和自愿性。作為對我國退休制度改革的探索，上海規定柔性延遲申領基本養老金，從政策目的上看，可以緩解人口老齡化和“現收現付”制帶來的養老金收支失衡壓力;從個人角度看，有助于提高個人養老金待遇，柔性延遲退休年齡可以通過增加養老保險繳費年限使個人賬戶資金得到積累，從而提高養老金收益;同時，它還對企業職工起到激勵作用，鼓勵職工提高專業技能，一定程度上改善了企業人才結構，促進企業技術進步和人才培養。

四、深化我國退休制度改革的措施

我國基本養老保險制度順利運行的核心就是保證其基金收支平衡和財務可持續性。延長退休年齡可以促進養老保險基金收支平衡，維持制度可持續發展，可以作為退休制度改革的重要措施加以實施利用，并輔之配套措施，推進養老保險制度可持續發展。

(一)積極推行彈性退休制度

彈性退休制就是指退休年齡、退休方式和退休收入具有某種彈性的靈活退休政策，實施的可行性已經通過地區試點得到了證明，它能夠很好地解決養老保險基金供求失衡的問題。當不同勞動者達到各自所屬的法定退休年齡(可以領取養老金年齡)的時候，可以自由選擇停止工作和開始領取養老金的時間，同時得到政府給予的政策獎勵。只是需要對延遲申領基本養老金的人員身份問題進行認定，一種是延遲退休并繼續工作的人員，另一種是退休后延遲領取養老金的人員。政府對后一種人員要提供政策獎勵，比如:退休人員每推遲1 個月領取養老金，其養老金就增加1%;如果退休人員連續推遲12 個月領取養老金，那么他可以選擇一次性領取，其推遲領取的養老金按照高于市場水平的利率計息。因此，推行彈性退休制度是深化我國退休制度改革的首要措施。

(二)必須規范退休年齡政策

延長退休年齡政策在實施之前，需要加強對非正常提前退休現象的監管。對原來的特殊工種重新進行崗位評定、重新審定勞動危害程度。對于特殊工種的待遇，可以通過在職時的薪酬予以體現，而在退休條件和養老待遇政策的設計上逐漸縮小政策差距。這樣就能有效控制非正常提前退休行為，從而規范現有退休年齡及政策，為實施彈性退休制度奠定良好的制度基礎，做好彈性退休政策與養老保險制度有效銜接。

(三)努力開辟新的就業渠道

延長退休年齡可以增加勞動力供給以應對人口紅利的消失，卻也對年輕人的就業崗位產生擠出效應，這也是它存在爭議的地方。中國社科院社會政策研究中心研究員唐鈞表示，中國每年都有新增勞動力2 000～2 400 萬人，但新增的工作崗位只有1 000 萬左右，其中在新增崗位中，30%是“自然更新”，余下則是退休讓出來的崗位，所占比重很大，當前情況下推遲退休年齡必然會沖擊就業［5］。因此，結合勞動力市場的配套政策，為延長退休年齡政策的實施排除障礙，積極推進就業促進措施，通過擴大公共投資、稅收減免、設立公益崗位等多種手段創造就業崗位，鼓勵、支持和引導年輕人自主創業，開辟新的就業渠道，緩解延長退休年齡對就業的負面影響。

［1］鄭功成．從企業保障到社會保障——中國社會保障制度變遷與發展［M］．北京:中國勞動社會保障出版社，2009．

［2］養老金缺口18 萬億虛驚一場專家估算2 至8 萬億［EB/OL］．［2013－03－26］．http://finance．people．com．cn/fund/GB/18189919．html．

［3］中國養老金發展報告［EB/OL］．［2013－03－26］．http://www．chinanews．com/cj/z/pension/ 2012．

［4］勞動保障部和博時基金管理有限公司．中國養老保險基金測算主報告［M］．北京:經濟科學出版社，2001．

［5］多數人反對延遲退休稱調查結果不全面［EB/OL］．［2013－03－26］．http://www．51labour．com/show/181250－3．html．

［6］鄭功成．社會保障學——理念、制度、實踐與思辨［M］．北京:商務印書館，2008．

［7］鄭功成．中國社會保障改革與發展戰略——養老保險卷［M］．北京:人民出版社，2011．

［8］李成波，柴學治．退休年齡研究:文獻綜述的分析視角［J］．勞動保障世界:理論版，2012(5):4－7．

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［11］從“雙軌制”下的利益沖突看我國養老保險制度改革［EB/OL］．［2012－04－20］．http://news．xinhuanet．com/politics/2012－04/20/c_123009276．htm．

［12］李印慧，探討我國退休年齡的延遲——從上海柔性退休年齡政策談起［J］．經濟研究導刊，2011(23):100－101．

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