走向協(xié)調(diào)——讀古德諾《政治與行政》有感

胡 義

（湖北工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430068）

美國當(dāng)代著名公共行政學(xué)家德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）曾說：“公共行政的核心問題乃是政治與行政的關(guān)系問題。”政治與行政的關(guān)系問題是西方政治發(fā)展和行政實(shí)踐中的一個(gè)老問題，也是伴隨著政府改革不斷深入而歷久彌新的一個(gè)新問題，對(duì)二者關(guān)系的爭論促使行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，成為一門獨(dú)立的學(xué)科，也標(biāo)識(shí)了西方公共行政學(xué)說發(fā)展的不同時(shí)期及學(xué)派。任何人如果要理解政治與行政的關(guān)系，都必須首先回到關(guān)于二者關(guān)系的最早描述，即政治與行政二分理論上去。

當(dāng)人們提起政治與行政二分的時(shí)候，首先會(huì)想到的是托馬斯·伍德羅·威爾遜（Thomas Woodrow Wilson），威爾遜曾擔(dān)任美國第28屆總統(tǒng)。他于1887年在美國《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表被譽(yù)為行政學(xué)的開山之作的《行政學(xué)研究》一文，首先提出了政治與行政二分的思想，并從行政學(xué)研究的重要性、必要性、目的和主要任務(wù)、行政學(xué)研究的實(shí)質(zhì)、行政學(xué)研究的歷史演進(jìn)、研究方法、行政監(jiān)督和人事行政等方面對(duì)政治與行政的區(qū)分作了進(jìn)一步的闡述，使行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，成為一門獨(dú)立的科學(xué)真正建立起來。但他并沒有對(duì)政治與行政二分進(jìn)行全面和系統(tǒng)的闡釋。政治與行政關(guān)系研究真正的集大成者是弗蘭克·古德諾（Fank J·Goodnow），他的這一思想主要反映在《政治與行政》一書中，在這部篇幅不大的行政學(xué)經(jīng)典著作中，古德諾揚(yáng)棄了政治學(xué)上立法、司法、行政的三分法，而對(duì)威爾遜提出的“政治與行政”二分法做了全面而系統(tǒng)的闡釋。正是《政治與行政》這本蜚聲世界的行政學(xué)經(jīng)典著作奠定了古德諾在行政學(xué)研究上的不朽地位，并產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。

在公共行政學(xué)發(fā)展的百年時(shí)間里，關(guān)于政治與行政關(guān)系的爭論一直沒有停止過，而且在一些中國人的眼里，本書的作者古德諾先生似乎也是一個(gè)具有相當(dāng)爭議的人物，甚至是“臭名昭著”。他曾經(jīng)于1913～1914年間出任袁世凱政府的政治顧問，因撰寫《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國的政治漩渦，并因此而身背罵名。雖然有這么一段故事，但古德諾先生在行政學(xué)研究上做出的不朽功勛是不能被否認(rèn)的。

一、主要內(nèi)容概述

在《政治與行政》一書中，古德諾對(duì)美國政治現(xiàn)狀和政府的活動(dòng)進(jìn)行了考察和分析并提出了政府體制改革的方法。全書圍繞政治——行政二分這一核心主題進(jìn)行了全面而且系統(tǒng)的闡釋，明確提出了政府功能的概念，詳細(xì)闡述了政府的功能和行為之間的關(guān)系。分析了影響行政活動(dòng)有效實(shí)施的外部問題，主要圍繞以下幾個(gè)方面展開：

（一）對(duì)政治——行政二分思想的進(jìn)一步闡釋

古德諾先生從結(jié)構(gòu)功能主義的角度出發(fā)，明確提出在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行，他將這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。古德諾的名字和政治與行政二分法緊密相連。但是他在此的理論上的主要貢獻(xiàn)，不在于他首先提出了政治與行政二分法，而在于他對(duì)政治與行政二分法所做的系統(tǒng)闡述和進(jìn)一步的發(fā)展。古德諾之前的許多學(xué)者都對(duì)政治與行政相分離作過探討，而古德諾所關(guān)注的卻是在政治與行政基礎(chǔ)上兩者的協(xié)調(diào)。他第一次澄清了由這種“二分”的提法容易造成的一種誤解，這種誤解認(rèn)為一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)之中；他第一次指明了這樣一個(gè)道理：“分權(quán)原則的極端形式不能為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。”古德諾的基本貢獻(xiàn)在于闡述清楚政治與行政二分法容易造成的一種誤解。

（二）政治與行政相協(xié)調(diào)的途徑

正如上面所說，古德諾先生在本書中重點(diǎn)探討了如何實(shí)現(xiàn)政治與行政之間的協(xié)調(diào)，這種行政協(xié)調(diào)的思想成為古德諾政治與行政二分思想的精髓。古德諾將其主要精力放在探討如何實(shí)現(xiàn)政治與行政相協(xié)調(diào)的途徑上，在考察美國行政實(shí)踐的基礎(chǔ)上，他分析了行政活動(dòng)開展所需要的外部環(huán)境問題。由此，古德諾認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)政治與行政之間的協(xié)調(diào)，在美國主要有四條途徑可以選擇。

1.政治對(duì)行政的適度控制是協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)

古德諾認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)政治與行政之間相協(xié)調(diào)的一條最基本的途徑就是政治對(duì)行政的適度控制。他在書中指出“實(shí)際政治的需要，使政治功能與行政功能分離的想法不可能實(shí)現(xiàn)。如果從迄今人們認(rèn)為的廣義上去使用‘政治與行政’這兩個(gè)詞的話，政治必須對(duì)行政有一定的控制。在我們考察任何國家的政治發(fā)展時(shí)，都可以發(fā)現(xiàn)政府的這兩種基本功能之間必然存在著某種這樣的關(guān)系。”

2.行政的適度集權(quán)化

古德諾強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)，一方面政治要適度控制行政，另一方面協(xié)調(diào)還取決于權(quán)力的必要集中。他指出“任何國家意志的表達(dá)，在表達(dá)它的機(jī)關(guān)對(duì)它的執(zhí)行沒有控制的情況下都是一句空話。”并且，“在國家與地方政治共同體之間存在沖突的問題上，地方自治政府傾向于犧牲國家利益，因?yàn)樗箛乙庵镜膱?zhí)行即使不是不可能，也是非常困難的”。

3.政黨對(duì)外部環(huán)境的調(diào)節(jié)——法外調(diào)節(jié)

在美國，憲法使得國家意志的主要體現(xiàn)者即立法機(jī)構(gòu)不可能直接控制行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖，使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開來而失去了統(tǒng)一性。在此情況下，美國政府體制為什么還能保持穩(wěn)定和協(xié)調(diào)呢？古德諾認(rèn)為美國政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的適度控制和行政集權(quán)，都來自于政黨功能的發(fā)揮。他指出“政黨不僅擔(dān)負(fù)起了挑選在政府體制理論中是表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)的成員，及立法機(jī)關(guān)的成員的責(zé)任，而且還擔(dān)負(fù)起了挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責(zé)任。”

4.政府體制改革——民主與效率協(xié)調(diào)的主攻方向

古德諾認(rèn)為，可以通過政府體制改革來實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)，對(duì)政府體制進(jìn)行調(diào)整以容納政黨，發(fā)揮政黨的協(xié)調(diào)功能，規(guī)范政黨的行為。為此，需要展開以下方面的改革：第一，變革美國行政分權(quán)的體制，從而使政黨對(duì)整個(gè)政府體制負(fù)責(zé)；第二，由于美國政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復(fù)雜矛盾，所以需要一個(gè)強(qiáng)大的全國性政黨；第三，要經(jīng)常性地使用公民投票的方法來解決政治問題。

二、與威爾遜“政治與行政”思想的異同

古德諾的《政治與行政》被稱為美國行政學(xué)的第一本專著，跟威爾遜的《行政學(xué)研究》一文并稱為美國行政學(xué)的開山之作。從表面上看它們有許多相似的地方，但我在仔細(xì)閱讀比較過兩部作品之后發(fā)現(xiàn)，它們還是有很大的不同。

（一）威爾遜更側(cè)重行政學(xué)研究，注重對(duì)行政研究方法、行政執(zhí)行以及如何通過改善政府管理來提高效率的論證；而古德諾則十分注重對(duì)政治與行政的關(guān)系的協(xié)調(diào)。《行政學(xué)研究》側(cè)重于強(qiáng)調(diào)行政作為政治的一個(gè)新的方面或者階段的性質(zhì)，為的是突出行政的地位以及行政學(xué)研究的重要性。《政治與行政》更多的是直接對(duì)國家或政府中政治與行政的關(guān)系進(jìn)行的分析，對(duì)政治——行政二分思想的進(jìn)一步闡釋，并且提出了政治與行政相協(xié)調(diào)的途徑。

（二）威爾遜認(rèn)為，民主和效率是相矛盾的，是行政學(xué)成為一個(gè)學(xué)科的原因之一。而古德諾的“政治與行政”二分法中滲透了西方社會(huì)傳統(tǒng)和工業(yè)革命時(shí)期，當(dāng)時(shí)社會(huì)普遍的價(jià)值訴求即民主和效率。威爾遜認(rèn)為19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國政府，政府組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)日趨完善，但政府的效率卻十分低下，迫切需要科學(xué)理論予以指導(dǎo)；古德諾的二分法則通過民主選舉、政黨政治制度來體現(xiàn)和保證民主；依靠政治上中立、具有專業(yè)技術(shù)知識(shí)、和職業(yè)生涯終身制的文官來保障效率。由此，民主和效率便天然地統(tǒng)一了起來。實(shí)踐證明它確實(shí)能夠較好地緩和資本主義國家在發(fā)展中產(chǎn)生的民主與效率沖突。這一點(diǎn)可以說是兩人最大的不同點(diǎn)了。

（三）還有一些學(xué)者從其他不同角度比較威爾遜思想與古德諾思想的差異。例如，有學(xué)者從研究內(nèi)容上對(duì)二者進(jìn)行比較后指出：威爾遜偏重于行政學(xué)的學(xué)科建設(shè)，古德諾則注重于為美國行政發(fā)展所面臨的問題提出解決方案。還有的學(xué)者比較了兩人對(duì)行政范疇的定義，指出古德諾從相對(duì)主義來界定行政的內(nèi)涵，認(rèn)為行政作為國家意志的執(zhí)行，還包括司法；威爾遜對(duì)行政范圍的定義則相對(duì)狹窄一些。也有的學(xué)者從研究范圍上對(duì)二者進(jìn)行了比較，他們認(rèn)為古德諾就范圍要比威爾遜的廣得多，《行政學(xué)研究》屬于有意識(shí)進(jìn)行得行政學(xué)研究，《政治與行政》涉及行政學(xué)并非有意而為之。

從表面上看，古德諾與威爾遜有很多類似之處，年齡只相差三歲，都是同一個(gè)時(shí)代的學(xué)者兼政治家的類型，都當(dāng)過著名大學(xué)的校長，都當(dāng)過美國政治學(xué)會(huì)的會(huì)長。在二者的思想上，也有一些共同點(diǎn)如：將政治與行政相分離，都主張加強(qiáng)行政集權(quán)來建立高效率政府等。

三、其他學(xué)派對(duì)“政治與行政二分”的批判

從“政治與行政二分”思想誕生之日起，就一直為許多學(xué)者所批判。它為人詬病的理由是政治與行政的完全分離是不可能的。以西蒙為代表的行為主義學(xué)派從事實(shí)和價(jià)值劃分的角度來對(duì)其進(jìn)行批評(píng)，他認(rèn)為，從政府的實(shí)際運(yùn)作來看，政治與行政不可分。《明諾布魯克宣言》被看作是新公共行政學(xué)誕生的標(biāo)志，宣稱行政與政策的制定截然分開幾乎不可能。公共政策學(xué)派從政策制定的角度對(duì)政治與行政二分也展開了批評(píng)，認(rèn)為政治與行政二分忽視了政府對(duì)公共政策的實(shí)際影響力，政策制定與執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分不現(xiàn)實(shí)。新公共管理學(xué)派對(duì)政治與行政二分作了進(jìn)一步的批判，認(rèn)為公共部門行政不是孤立的，在制度和政治的相互作用下，與公眾、政治領(lǐng)袖及公務(wù)員之間，有著密切的關(guān)系。

筆者在仔細(xì)閱讀《政治與行政》一書后，發(fā)現(xiàn)相似的觀點(diǎn)古德諾在本書中也有所描述。例如“實(shí)際政治的需要，使政治功能與行政功能分離的想法不可能實(shí)現(xiàn)”，“所有這些機(jī)關(guān)不可能把自己完全限于行使某一種功能”等等。可見，我們過去在對(duì)古德諾的政治與行政二分法的認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，認(rèn)為古德諾提出的政治與行政二分是將二者決然分開。但事實(shí)上他所提出的政治與行政二分不是政治與行政的割裂，而是謀求二者的協(xié)調(diào)。

四、我的一些啟示

讀完古德諾的《政治與行政》后，通過對(duì)比威爾遜的《行政學(xué)研究》一文，筆者深化了對(duì)“政治——行政二分法”的認(rèn)識(shí)和理解，糾正了我們以前的一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。同時(shí)，他的這一理論對(duì)當(dāng)前我國的政府改革有借鑒意義，他的研究方法和思路對(duì)我個(gè)人在學(xué)術(shù)上的成長進(jìn)步也有一些啟示。

（一）“政治與行政二分”對(duì)當(dāng)前我國政府改革的借鑒意義

1.要大力發(fā)展現(xiàn)代公務(wù)員制度，有效發(fā)揮政府行政的功能，提高政府的效率。從政治與行政二分的產(chǎn)生背景以及之后的發(fā)展來看,文官制度的確立，有力地推動(dòng)了行政的發(fā)展，即現(xiàn)代公務(wù)員制度的確立才使行政真正獨(dú)立成為一個(gè)“技術(shù)性”的領(lǐng)域，行政學(xué)也獨(dú)立成為一門科學(xué)。古德諾的政治與行政二分理論有利于維護(hù)我國行政機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性，有利于充分而有效發(fā)揮行政所的功能，從而提高行政效率。

2.我國的政治與行政要良性互動(dòng)，相互貫通，和諧并進(jìn)。我國公共行政的一個(gè)最大特點(diǎn)就是,政治與行政是緊密聯(lián)系在一起的，用一個(gè)成語形容就是水乳交融，二者之間的關(guān)系無法進(jìn)行區(qū)分。在我國實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制這一國情之下，這樣的政治特征決定了我國政治與其他領(lǐng)域的關(guān)系，也說明了政治在無形之中控制著行政，從而使政策能夠順利貫徹下去，在一定程度上保持了中央對(duì)地方的控制。古德諾的政治與行政的二分就是強(qiáng)調(diào)政治與行政要相互協(xié)調(diào)，所以，我們一方面要提高行政效率，另一方面也要平衡政治與行政的關(guān)系，協(xié)調(diào)二者關(guān)系，使之良性互動(dòng)，相互貫通，和諧并進(jìn)，促進(jìn)國家、社會(huì)的穩(wěn)定有序和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（二）對(duì)我個(gè)人學(xué)術(shù)成長上的啟示

1.不能迷信權(quán)威，要有創(chuàng)新精神。這個(gè)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，古德諾的研究是建立在威爾遜研究的基礎(chǔ)之上的，但在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新。第二，眾多學(xué)派批判古德諾“政治——行政二分法”或許是受這個(gè)名字的影響，認(rèn)為他的思想是將政治與行政割裂開來，但通過我仔細(xì)閱讀原著發(fā)現(xiàn)，他所謀求的是二者的協(xié)調(diào)，所以我們不能盲目的迷信他人觀點(diǎn)，人云亦云，要獨(dú)立思考，要有創(chuàng)新精神。

2.做學(xué)問要堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的道路。在書的開篇古德諾就指出了大多數(shù)美國學(xué)者探討政治制度的方法僅僅是停留在法律限定的理論層面，而他在研究這個(gè)問題的時(shí)候，則是真正的去考察美國的政治生活。這啟示我在做研究的時(shí)候，一定要堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的道路，深入實(shí)踐獲取第一手材料，跳出條條框框，這樣的研究才是有價(jià)值，有開創(chuàng)性的。

五、結(jié)語

通過閱讀古德諾的《政治與行政》一書，我收獲很多，不僅在于重新認(rèn)識(shí)和審視他的“政治——行政二分法”這一理論，還有他這一理論對(duì)當(dāng)前我國政府改革的借鑒意義及對(duì)自身發(fā)展的啟示。

一般而言，在閱讀完一部書后，應(yīng)該對(duì)其做一個(gè)評(píng)價(jià)。細(xì)心的讀者可能發(fā)現(xiàn)，在這篇文章中我沒有對(duì)古德諾先生的這部書做出具體的評(píng)價(jià)，因?yàn)闊o論古德諾先生的這一理論在當(dāng)前是怎樣被學(xué)術(shù)界評(píng)價(jià)的，它的開創(chuàng)性意義及其在行政學(xué)歷史上的地位都是不容置疑的。古德諾先生因?yàn)樗?dāng)年在中國寫的那篇《共和與君主論》而背負(fù)罵名，他也許不是一位成功的政治家，但他絕對(duì)是一位杰出的教育家和行政學(xué)家。

[1][美]古德諾.政治與行政（中譯本）[M].北京：華夏出版社，1987.

[2]丁煌.西方行政學(xué)說史（第二版）[M].武漢大學(xué)出版社，2004.

[3]王樂夫，蔡立輝.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.

[4]郭小聰.行政管理學(xué)（第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.