公租房“遇冷”現象及對策研究

張高娃

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

大力發展公共租賃住房是國家調控房地產市場、加強住房保障、完善住房供應體系的重要舉措。2013 年政府工作建議中首次明確提出保障安居工程建設和管理的目標是“讓老百姓住上放心房、滿意房”；同時，對今年城鎮保障性住房提出了更具體的目標：基本建成470 萬套、新開工630 萬套。根據“十二五”規劃的要求，公租房將成為我國保障性住房建設的重點。政府保民生、滿足民生住房需求的決心，這是有目共睹的。但真正落實起來，卻未能如當初所愿。隨著各地公租房紛紛建成并投入使用，有些城市卻遭遇尷尬“冷場”，出現了大比例的公租房空置現象。

一、公租房遇冷現狀

《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》規定，公共租賃房是指“限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。”因此公租房面向的是中低收入者，也就是所謂“夾心層群體”。政府可以投資建設公共租賃房，各種社會力量也可以在政府的政策支持下投資。公共租賃房的籌集方式主要有新建、改建、收購以及長期租賃等。

從城市化角度來看，公租房可以在一定程度上降低外來人員的住房成本，吸引各方面的人才來城市就業，增強城市競爭力，并可以與城鎮化建設相結合；從市場角度來看，有利于扭轉住房市場的投機炒作風氣，規范住房市場，形成健康的、多元化的和可持續發展的住房市場，并由此促進金融與國民經濟的穩定；從租戶的角度來看，可幫助處于“夾心層”的群體解決住房問題，實現住有所居，過上比較安定的生活。

然而近來，公租房遭遇“冷場”，成為全國性的現象。上海首批兩個市籌公租房項目“試水”入市，首期申請率僅為四成。很多住房困難群體都對明顯低于市場價格的公租房寄予很大的希望，而且公租房設備齊全，可“拎包入住”，但結果卻是大量公租房“無人認領”。同樣，武漢推出的首批899 套公租房中，報名成功、拿到鑰匙的市民僅317 戶。租金和補貼標準出臺后，又有約三成人放棄了選房資格。實際入住的戶數，僅占首批房源的23%。相比較而言，鄭州公租房的情況更為糟糕，其首批公租房空置率高達90%。濟南公租房預登記也同樣遇冷。該市計劃在“十二五”期間建設六萬套公租房，政府為了調查公租房的市場需求，采取了預登記的辦法，但結果只有四千多個家庭、六千多名單身職工做了登記，與六萬套的計劃相差甚遠。而以最大規模公租房著稱的重慶入住率也不甚理想。

公租房入住率過低，一方面沒有解決夾心層的住房問題，不利于保障民生；另一方面造成房屋資源閑置，即公共資源的浪費，影響我國保障性住房的健康發展，進而也不利于房地產市場的平穩、持續發展。

二、公租房遇冷的原因分析

公租房建設是國家保障民生的重要舉措，然而較低的公租房入住率與較大規模的公租房建設投入和力度形成了鮮明對比。是什么原因造成了公租房申請率過低的結果呢？本文從以下幾點進行分析。

（一）缺乏針對公租房需求的前期調研

公租房雖然有政府補貼，但因其需要租戶繳費而具有一定的商品性質。和建設商品房類似，公租房的建設也需要對符合申請要求的潛在申請者的數量、申請者的收入水平、申請者的租金承付能力、申請者的家庭情況及其對公租房面積和建設標準的需求。但現實中，公租房建設通常是上級政府向地方政府下達的指標，地方政府往往在接收指標后，在沒有進行充分調研的情況下，急于在規定時間內完成任務，是一種欠考慮的、粗放的建設。沒有充分考慮市場需求，導致公租房建設存在位置、租金等方面讓租戶不滿意的現象，自然遭受到冷遇。不問需求而大干快上的粗放式供應模式是一條錯誤的道路。

（二）租金偏高，定價不合理

按國家指導方針，公租房租金應略低于市場租金水平。對公租房有需求的大多是年輕白領和外來務工人員，而相對于公租房，他們以前租住的房子更便宜些。年輕白領大多住在城中村，有的還在小區里跟別人合租一套房，兩種算下來租金都比較低。外來務工人員有些住在單位提供的集體宿舍，一般作為單位福利而免費居住，另外一些則住在偏遠郊區的農民房，其租金遠比商品房便宜。公租房的租金的設定，一般在商品房的基礎上會低不少，卻仍然比以上幾種房源租金要貴一些。而公租房的申請者屬于城市中低收入群體，對租金水平非常敏感，與他們偏低的月收入相比，公租房略有優惠的租金還是相對較高。例如，武漢市第一批公租房位于洪山區南湖新城家園，房租定的每月是723 元，乍一看好像不是很高。但除房租以外，租戶每月還要支付物業管理費、水電費、交通費等多項費用，每月所有與住房有關的開支加起來將近1100 元。而政府只補貼80 元，實在超出了月薪不足兩千元的申請者的負擔能力。

（三）選址不當，位置偏遠

一般而言，公租房多位于郊區，位置偏遠，很容易被目標群體放棄。房租可能略低于市場水平，但交通成本卻直線上升。除了交通之外，由于城市化建設滯后，其生活配套也不完善，商業、教育、醫療等設施欠缺。人們租房考慮的因素除了租金以外，還希望住的地方能夠上班方便，周邊的設施能使生活便利，所以位置偏遠成了多數人放棄申請公租房的一大原因。盡管政府努力降低公租房的租金，但配套設施的不完善卻大大增加了居民的生活成本，抵消了租金上的微小優勢。因此，很多中低收入者寧愿租住位置靠近市中心、交通便利的老房子、小房子，也不愿申請偏遠不便的公租房。

（四）準入門檻偏高

為了體現公租房的社會保障功能，各地普遍設置了較為嚴格的準入門檻，針對申請者的收入水平、工作年限等方面作了詳細而嚴格的規定。門檻的高低難以把握，目前看來，部分城市所定的門檻偏高。比如鄭州規定，公租房的申請條件是申請人必須每月工資在1700 元以下，并且連續一年以上或累計繳納三年以上的社會保險。再如武漢要求，新就業人員要求月收入2500 元以內，畢業不超過五年等。這些頗為嚴格的申請標準把很多剛工作的大學畢業生和外來務工人員排除在公租房申請大門之外，然而，正是這些群體最需要公租房。

三、解決公租房遇冷問題的對策建議

公租房建設是破解房地產困局的金鑰匙，推行公租房建設不但可以較好地解決夾心群體的住房難題，而且還能解決中國經濟發展中一些深層次的問題。全國各地陸續啟動公租房建設，兩會上再度強調保障性住房建設的必要性和重要性，可見政府對于住房等民生問題的重視。但我們也看到公租房存在著“遇冷”的尷尬現象，因此要積極探索各種解決公租房高空置問題的有效對策。筆者主要提出以下幾點建議：

（一）做好前期調研，按需定產

可以借鑒國外公租房建設的一些效果比較好的做法，如建立公租房申請預登記制度和輪候制度，在真正投入建設前了解公租房的市場需求規模，并在此基礎上科學規劃公租房建設。預登記制度實際上把復雜的公租房申請、資格審核等程序提前到了公租房建設前，并沒有帶來成本的增加，而且更好的貼合了目標群體的需求。而且，按需定產能使公租房建設規模與實際市場需求規模之間的差距盡量縮小，避免了資源浪費和資源閑置，加速房地產開發商資金回籠，有利于住房市場的良性發展。

（二）調整租金，科學定價

根據住建部《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》的在租賃管理方面的規定，租金水平的確定要綜合考慮市場的租金水平和公租房目標收益群體的承受能力等因素。科學確定租金，既要考慮社會公益性，不能超過保障群體的支付能力，又要發揮市場作用，保證投資主體在合理期限內能收回成本，并擁有合理的投資回報。因此，政府應該通過財政、稅收等相關政策來調整對公租房事業的支持力度，對公租房進行適度的補貼，協調公租房租金價格、市場租金價格與可接受租金價格之間的復雜關系，使租金更合理、更能為社會所認可。

（三）合理選址，完善配套設施

爭取在新就業職工、務工人員聚集的區域興建公租房，便于他們就近租住公租房。社會上很多人提出“公租房一定要選址于市中心的商業與就業集聚地附近，方便就近上下班”，這具有很大的實施難度。畢竟市中心土地有限，從經濟效率上說不可能大量用于公租房建設。從另外一個角度來看，公租房對于城鎮化建設也有著不容小覷的作用，因此建設公租房可以與城市規劃相結合。香港在這方面有十分成功的經驗。香港港島和九龍之外的城區一直到20 世紀70 年代依然發展很落后，但政府大量建筑公屋，同時加強地鐵等基礎設施建設，逐步把大量人口引向新界各區，商業也隨之發展起來，如荃灣就是配合10 年建屋計劃而發展的新城鎮。

（四）適度降低準入門檻

有些城市的公租房項目由于申請門檻設置較為苛刻，較少的收入中下層申請者能夠順利通過審核。因此，政府可根據當地的經濟發展情況、政府財政的負擔能力以及公租房需求狀況，適度降低公租房準入門檻，如在申請者的月工資、社會保險繳納年數、開具單位證明等方面可以適當放寬條件。通過降低申請門檻，一方面能夠擴大公租房覆蓋面，讓更多夾心層群體能夠受益于公租房，實現住有所居；另一方面，有利于實現住房資源充分、合理配置，避免資源閑置和浪費。例如濟南在2012 年底降低了公租房申請準入門檻，取消了收入和戶籍限制，將外來人員納入該市住房保障范圍，這使得更多需要公租房的人能享受到國家提供的福利待遇，有利于促進社會公平，增強人們的幸福感。

四、結語

中國公租房的保障性住房建設，是政府推出的一項利國利民的重大民生政策，理論和實踐都證明，這個政策是可行的，也是能夠實現的。我們需要借鑒其他先進發達國家的公租房政策，并結合中國的住房實際，積極探索適合中國的公租房住房保障政策，切實推進公租房住房建設，從而保障民生，實現我們的“美麗中國夢”。

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