內部審計在人民銀行組織治理中的作用研究

唐天銘

（中國人民銀行湘潭市中心支行，湖南湘潭411100）

近年來，為適應后國際金融危機時期加強和改進宏觀審慎管理的需要，人民銀行內部審計開始探索轉型，職責逐漸側重于服務組織治理。本文將從內部審計的治理內涵入手，分析內部審計在人民銀行治理中的作用，并提出內審轉型背景下完善內部審計服務人民銀行治理的思考與建議。

一、內部審計與人民銀行治理結構的關系

（一）內部審計的治理內涵

國際內部審計師協會（IIA）2001 年對內部審計的最新定義為：內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現其目標。2002 年4 月，IIA又在提交給美國國會的《改善公司治理的建議》中特別指出,健全的治理結構應建立在董事會、執行管理層、外部審計和內部審計四個“基本主體”的協同之上。可見,在內部審計實踐的發展中,發揮內部審計在組織治理中的功能,是組織治理、管理和審計實踐發展的共同選擇。

（二）人民銀行內部審計的組織構架

根據現行的《中國人民銀行內審工作制度》的相關規定，可以列出人民銀行內部審計的組織構架（見圖1），并可以看出目前內部審計在人民銀行組織治理中的地位特征：一是側重為本級機構的內部管理服務。人民銀行各級分支機構內審部門不是上級行直接派出機構，在工作中具有“監督同級、下查一級”的審計關系，因此內審部門主要還是服務于本級組織。二是內部審計具有相對獨立性。內部審計部門可以獨立于被審計對象，在行長的領導下開展工作，但內部審計在組織、人事關系和經費來源方面均隸屬于本單位，內部審計人員的切身利益也與本單位的利益密切相關，由于存在這樣的現實狀況，內部審計的獨立性難免會受到影響。三是內部審計的客觀性受“二元性”影響。在現行的“統一領導、分級管理”二元模式下，內部審計需要平衡多個責任主體的利益，而行長負責制決定了內部審計報告的客觀性可能會受到某種影響。

表1 人民銀行內部審計組織構架

（三）內部審計與人民銀行治理結構的關系

內部審計在人民銀行的治理結構中主要存在著四種關系。一是從屬關系，內控監督機制是人民銀行治理結構的組成部分，而內部審計又是內控監督機制的重要構成部分，所以內部審計也屬于治理結構的組成要素。二是服務與被服務的關系，人民銀行的治理結構中之所以要安排內部審計制度，是因為內部審計具有監督、評價等功能，能夠通過其作用來提高治理效率，也就形成了一種服務的關系，內部審計為央行治理發揮作用服務，央行治理是被服務的對象。三是相互作用的關系，內部審計對治理結構的運行機制進行確認、再控制，能夠發現治理結構中的運行風險和控制缺陷，并對其進行反饋和督促修正，從而起到優化治理結構的作用；在組織需要提高治理效率的時候，又會對治理結構進行調整以滿足治理的需求，同時內部審計也會為適應新的治理結構而改進審計理念和工作方式，因此內部審計和治理結構是相互作用的。四是伙伴關系，治理結構通過一系列的設置和機制來提高人民銀行的履職效率，內部審計來評價和監督這些設置和機制的績效，影響決策層的治理安排，也是在促進履職效率的提高，兩者都在為實現組織目標工作，體現了伙伴的關系。

二、內部審計在人民銀行治理中的作用

（一）服務人民銀行的內部控制

內部控制是人民銀行治理結構中的重要組成部分，內部審計與內部控制在人民銀行治理結構中具有雙重作用。內部審計既是內部控制系統的一部分，它能確保執行者按照決策層的要求行事、有效解釋和報告自己行為方面發揮的重要作用；同時又是控制的確認者，監督、評價和改善本單位內部控制現狀。目前，人民銀行內部審計在內部控制中的工作目標是：通過對內部控制構成要素的測試與分析，促進人民銀行分支機構建立充分、合理的內部控制體系，以此確保內部控制高效運行。

（二）服務人民銀行的風險管理

近年來隨著國內外經濟形勢和社會環境的不斷變化，風險管理已日益成為人民銀行治理的重要組成部分。2006 年發布的《中國人民銀行分支機構內部控制指引》第三章明確指出：人民銀行“分支機構應通過科學、有效、可行的風險識別、分析和應對，對相關風險進行持續監控和有效管理，將相關風險控制在合理的范圍內”。要實現“指引”中提出的要求，將風險管理控制在“合理”的范圍內，必須充分發揮內部審計在服務于人民銀行風險管理中的作用。因為，人民銀行內部審計在風險控制活動中既要充當風險管理的確認者，又要充當風險管理的再管理者，也就是我們通常所說的對風險的識別、掌控、化解，直至消除，最終為組織提供一個高效履職的安全環境。

（三）服務人民銀行的績效管理

對于人民銀行的績效，可以理解為人民銀行在履職過程中實施管理或提供服務的經濟性、效率性與效果性，也是人民銀行在行使職能、實現貨幣政策目標過程中體現的一種能力和效果。內部審計雖然要以合規性審計為基礎，但是隨著內審轉型，內部審計還要更多的關注人民銀行履職過程中的經濟性、效率性與效果性，考量人民銀行的資源配置是否合理、改善組織運營是否高效、增加組織價值是否實現了最大化。所以說，人民銀行內部審計在服務內部控制與風險管理的同時，還要服務于人民銀行的績效管理。

三、提升內部審計在人民銀行組織治理中作用的思考

（一）優化組織治理框架，提升內部審計服務效率

內部審計之所以能夠發揮應有的作用，為組織創造價值，主要在于它能夠在獨立的基礎上，實事求是、客觀公正的進行分析、評價和提出建議。從2012 年由美聯儲在華盛頓主辦的第26 屆中央銀行內審工作組年會情況來看，參加會議的18 個成員國中，除中國等6個成員國外，其他成員國央行均設有審計委員會，并形成了“在高層建立審計委員會，是內部審計在治理中更好發揮作用的一個最優實踐”的共識。優化人民銀行組織治理框架，可以借鑒國外內部審計機構設置的成功經驗，在人民銀行總行設置審計委員會，各級內審機構的人員實行總行派駐制，即分支行內審人員直接隸屬于總行，其人事權、薪酬和審計所需資金都由總行直接管理和撥付，審計結論和報告向最高一級審計委員會負責，盡可能減少與本級機構平行設置所帶來的影響。同時，由于內審人員直接代表總行行使監督檢查權，向總行決策層負責，其權威性和效率性也將得到增強，不再糾纏于問題確認過程中的關系協調與矛盾調和，有效節約審計時間和工作精力。

（二）健全資產負債表健康性審計，促進央行治理有效運行

資產負債表與人民銀行制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務的效率、效果密切相關，其健康狀況也成為評價人民銀行政策效果、形成政策預期的重要渠道。目前可從以下幾方面進一步健全人民銀行的資產負債表健康性審計：一是在審計方式上現階段應以合規性審計為主，績效審計為輔。人民銀行資產負債表審計才剛剛起步，2011 年初步提出了“真實、公允、安全、穩健和透明”的央行資產負債表健康性標準，因此首先確認相關財務報表真實、完整是進行績效審計的基礎，在做好合規審計的基礎上，資金使用的效率才是審計關注的重點，例如外匯儲備是否真正做到保值、增值，向金融機構的再貸款是否產生預期的效益等。二是將風險導向理念引入資產負債表審計。對于資產負債表的健康性審計，可對審計對象開展風險識別和評估，用風險導向審計方法確定審計計劃，提高審計效率，集中優勢資源對高風險和高關注度的資產負債表領域進行審計。三是審計時間應以事中審計為主、事前和事后審計為輔。開展事中專項審計既能及時糾正政策上的偏差和資金使用方面的缺陷，又能避免事后審計只能追究責任、卻難以追回損失的尷尬，這也是開展資產負債表健康性審計的關鍵之一。

（三）優化內部審計工作方式，為治理決策層實現增值服務

所謂治理決策層，是指在治理活動中起推動和決策作用這一層面的人員。在人民銀行這一層面的人員是各級行的行領導，通過優化內部審計工作方式，為行領導提高履職工作效率而服務，也可以間接起到提高組織治理效率的作用。

1.改進內部審計報告格式。目前人民銀行的審計報告格式沒有充分考慮不同行領導的閱讀需求，對需要詳細閱讀報告和不需要詳細閱讀的主體，可提供個性化服務。針對內審報告可閱讀性的問題，可借鑒美國政府問責局審計報告中“亮點”部分的做法，主要反映審計中需要引起重視的情況，方便沒有太多時間讀報告但是需要了解主要情況的讀者閱讀。或者是借鑒德國央行審計報告中“三色標注”的做法，即審計報告首頁為審計摘要，同時將審計摘要用紅、黃、綠三種顏色的紙張打印以區分不同程度的審計發現，讀者可根據摘要內容有選擇性的對審計報告進行閱讀，突出審計重點。

2.改進內部審計整改機制。審計整改是審計工作的最終落腳點，如何保證審計發現的問題得到有效整改，一直是審計工作關注的重點，也是改善組織治理的具體表現。每年各級行在內部審計中發現的問題，是否得到了有效整改，都是分列在各個審計項目的整改報告中，對反映人民銀行整個系統的審計整改情況，目前還沒有制度來規范如何處理。這樣行領導對整個系統的審計整改工作就難以形成全面的認識，一方面，未整改到位的問題可能對治理結構的有效性造成影響，另一方面，難以整改的問題可能需要行領導給予特別的關注。因此改進內部審計整改機制頗具意義，人民銀行可以借鑒美國政府問責局每年年底向國會報送未整改問題清單的做法，由內審部門定期向單位的行領導提交未整改問題清單，以及被審計對象未進行整改的原因說明，同時將未整改問題清單向上一級內審部門報送，最終在總行形成人民銀行全系統的未整改問題報告。通過建立未整改問題定期報告制度，將督促和協助被審計對象有效完成整改，進一步保障治理結構有效運行，保障審計成果的落實，最終是保障人民銀行有效履職。

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