基層人民銀行金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查存在的法律問(wèn)題分析

蘇 清

（中國(guó)人民銀行迪慶州中心支行，云南 迪慶 674400）

金融統(tǒng)計(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的重要組成部分，是中央銀行宏觀經(jīng)濟(jì)金融決策的支持系統(tǒng)，金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的及時(shí)、準(zhǔn)確在強(qiáng)化金融運(yùn)行分析、研判和調(diào)整貨幣政策方面起著至關(guān)重要的作用。金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查是中國(guó)人民銀行履行職責(zé)，保證金融業(yè)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、提高金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要保證，也是中國(guó)人民銀行在金融業(yè)查處弄虛作假行為，打擊編制虛假和隱瞞重要事實(shí)財(cái)務(wù)報(bào)告、報(bào)表和金融統(tǒng)計(jì)資料的重要手段。當(dāng)前基層人民銀行在開(kāi)展金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查工作中，主要存在四個(gè)方面的法律問(wèn)題應(yīng)予重視。

一、金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查法律依據(jù)不充分、不明確

（一）在修改后的《人民銀行法》中找不到明確的法律依據(jù)

根據(jù)2003年修改的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第四條第十一項(xiàng)規(guī)定“中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)”；第三十五條規(guī)定“中國(guó)人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送必要的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表以及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料”；第三十六條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國(guó)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布”。以上法律條文賦予了人民銀行具有負(fù)責(zé)金融統(tǒng)計(jì)的相關(guān)工作的職權(quán)，人民銀行有權(quán)對(duì)金融統(tǒng)計(jì)進(jìn)行管理。但從第三十二條規(guī)定的九項(xiàng)檢查監(jiān)督權(quán)和第三十四條“當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中國(guó)人民銀行經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督”，沒(méi)有具體涉及金融統(tǒng)計(jì)的條款，由此可見(jiàn)，人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查，在2003年新修訂的《人民銀行法》中沒(méi)有明確規(guī)定，人民銀行開(kāi)展金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查缺乏充分的法律依據(jù)。

（二）新《商業(yè)銀行法》對(duì)基層央行開(kāi)展金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查法律依據(jù)亦不明確充分

在《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》中涉及金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的法律條款依然不明確。該法第六章規(guī)定了有關(guān)監(jiān)督管理的要求，第六十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和中國(guó)人民銀行報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表以及其他財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料”，在第八章法律責(zé)任部分第七十七條第二項(xiàng)規(guī)定了：“商業(yè)銀行提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、報(bào)表和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的，由中國(guó)人民銀行責(zé)令改正，并處二十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的，中國(guó)人民銀行可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營(yíng)許可證，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，第八十條第二款規(guī)定：“商業(yè)銀行不按規(guī)定向中國(guó)人民銀行報(bào)送有關(guān)文件、資料的，由中國(guó)人民銀行責(zé)令改正，逾期不改正的，處十萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款”。這些法條只強(qiáng)調(diào)了商業(yè)銀行必須按規(guī)定向中國(guó)人民銀行報(bào)送有關(guān)文件、資料及各種報(bào)表，并且不得報(bào)虛假和隱瞞重要事實(shí)的各種報(bào)表，否則就要受到處罰。而對(duì)央行的行政執(zhí)法權(quán)問(wèn)題則在第六十二條第二款規(guī)定遵照《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第三十二條、第三十四條規(guī)定的對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行檢查監(jiān)督的內(nèi)容，但《中國(guó)人民銀行法》第三十二、三十四條規(guī)定的央行行政執(zhí)法權(quán)中沒(méi)有規(guī)定金融統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法權(quán)。由此可見(jiàn)《商業(yè)銀行法》也沒(méi)有明確賦予中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)金融統(tǒng)計(jì)進(jìn)行行政執(zhí)法檢查的條款。

（三）金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查所依據(jù)的中國(guó)人民銀行2002年12月頒布實(shí)施的《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》存在疑問(wèn)

2002年11月1日，中國(guó)人民銀行令﹝2012﹞第9號(hào)《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行了明確。主要體現(xiàn)在第一章第四條：“開(kāi)展統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析和統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)，依法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)管理和統(tǒng)計(jì)檢查，為國(guó)家和金融部門進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)決策、監(jiān)測(cè)經(jīng)濟(jì)與金融運(yùn)行情況、金融監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)管理提供統(tǒng)計(jì)信息和統(tǒng)計(jì)咨詢意見(jiàn)”，第四章第二十五條第二款規(guī)定：“中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)部門組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督、檢查金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)工作”；第八款規(guī)定：“組織開(kāi)展統(tǒng)計(jì)執(zhí)法和統(tǒng)計(jì)質(zhì)量檢查，培訓(xùn)統(tǒng)計(jì)人員”，第六章第三十二條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)部門依法對(duì)各金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)工作以及統(tǒng)計(jì)法律、法規(guī)、制度的執(zhí)行情況，統(tǒng)計(jì)質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)真實(shí)性情況和統(tǒng)計(jì)工作情況，定期或不定期進(jìn)行監(jiān)督檢查”，第三十四條規(guī)定：“統(tǒng)計(jì)檢查員在規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)行使統(tǒng)計(jì)檢查權(quán)”。《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》的以上規(guī)定對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查做出了明確，但我們從這部人民銀行制定的部門規(guī)章看，該規(guī)章頒發(fā)實(shí)施的主要依據(jù)是1995年3月全國(guó)人大通過(guò)的《人民銀行法》，而2003年12月中國(guó)人民銀行的監(jiān)管職能分離后，舊《人民銀行法》將不在適用。由于該《規(guī)定》的主要依據(jù)，舊《人民銀行法》已被修改，（新《人民銀行法》對(duì)金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查又沒(méi)有明確規(guī)定，）當(dāng)法律與法規(guī)矛盾時(shí)，法律大于法規(guī)，造成基層人民銀行金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查時(shí)法律法規(guī)依據(jù)存在爭(zhēng)議，工作被動(dòng)，執(zhí)法檢查權(quán)被提出疑問(wèn)。

二、金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查程序需要規(guī)范

從對(duì)金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查權(quán)的法律依據(jù)分析不難看出，人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查是存在法律爭(zhēng)議的。然而從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前，人民銀行出于業(yè)務(wù)管理和統(tǒng)計(jì)監(jiān)管的角度，各地分支機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)展了多年的金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查。從各地情況看主要有三種情形：一是通過(guò)文件形式向金融機(jī)構(gòu)下發(fā)自查要求，要求金融機(jī)構(gòu)按照文件內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真的自查，并上報(bào)自查報(bào)告，通過(guò)自查的方式代替檢查；二是根據(jù)需要，及時(shí)組織人員對(duì)金融機(jī)構(gòu)有關(guān)統(tǒng)計(jì)情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，通過(guò)調(diào)查的方式了解和掌握情況；三是結(jié)合各地執(zhí)法檢查工作的要求，將金融統(tǒng)計(jì)工作確定為檢查內(nèi)容，按照人民銀行執(zhí)法檢查程序要求進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。以上三種方式體現(xiàn)了人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)金融統(tǒng)計(jì)工作的監(jiān)督檢查。當(dāng)前，大部分基層央行都開(kāi)展了金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查工作，有的單獨(dú)進(jìn)行檢查，有的與人民幣管理、賬戶管理、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)、反洗錢、征信業(yè)務(wù)等一并進(jìn)行檢查，體現(xiàn)為一種綜合執(zhí)法檢查。從檢查程序選擇和使用來(lái)看，金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查程序往往按照《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》的程序進(jìn)行，主要包括檢查準(zhǔn)備、檢查實(shí)施、檢查結(jié)果處理等程序，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)于程序的把握和遵守還存在許多不規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那樾巍Ｒ皇菣z查人員程序意識(shí)淡薄，程序觀念缺乏，片面認(rèn)為程序上的東西都是形式的需要，不必要認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)，認(rèn)為程序反而增加了工作量，影響工作進(jìn)程，存在很多繁瑣的環(huán)節(jié)；二是檢查組或檢查人員對(duì)程序的把握不規(guī)范，出現(xiàn)了簡(jiǎn)化程序、不履行告知義務(wù)、法律文書制作不規(guī)范等問(wèn)題，程序執(zhí)行的隨意性較大，沒(méi)有認(rèn)真走完每一道程序等問(wèn)題，這給檢查結(jié)果的處理帶來(lái)了影響。所以，程序上的問(wèn)題是一個(gè)非常重要但現(xiàn)實(shí)中又容易被忽視的問(wèn)題，規(guī)范執(zhí)行程序進(jìn)行檢查顯得更為重要。

三、證據(jù)采集和應(yīng)用存在難點(diǎn)

人民銀行基層行行使執(zhí)法檢查權(quán)，執(zhí)法檢查結(jié)果的權(quán)威、合法、正確完全取決于證據(jù)的采集和應(yīng)用，如果執(zhí)法檢查不重視證據(jù)，那么就無(wú)法得到可觀、公正的結(jié)果，檢查也就毫無(wú)意義可言。根據(jù)《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第十五條、第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條等法律條文規(guī)定對(duì)具體的法律文書制作和證據(jù)進(jìn)行了明確。主要有：“檢查組需要查閱被檢查人的業(yè)務(wù)憑證、會(huì)計(jì)賬目、財(cái)務(wù)報(bào)表等業(yè)務(wù)資料的，應(yīng)填寫《執(zhí)法檢查調(diào)閱資料清單》；檢查組向被檢查人詢問(wèn)有關(guān)情況的，應(yīng)當(dāng)制作《執(zhí)法檢查詢問(wèn)筆錄》，并由被檢查人進(jìn)行核對(duì)，并逐頁(yè)簽字和蓋章；檢查組應(yīng)當(dāng)在檢查中及時(shí)收集有關(guān)書證、物證、電子文件等證據(jù)。并注明證據(jù)來(lái)源，由被檢查人簽字或者蓋章”，以上這些規(guī)定都體現(xiàn)了對(duì)證據(jù)的要求和保護(hù)。在實(shí)踐執(zhí)行中，金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查證據(jù)采集主要存在三個(gè)難點(diǎn)：一是金融統(tǒng)計(jì)報(bào)表多數(shù)以電子數(shù)據(jù)的形式保存在金融機(jī)構(gòu)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中，在現(xiàn)場(chǎng)檢查中，基層人民銀行對(duì)電子數(shù)據(jù)證據(jù)的保存受計(jì)算機(jī)保密、存儲(chǔ)介質(zhì)等原因的限制，難以完整有效的復(fù)制和另外保存；二是受人民銀行與銀行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)于部分業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的不一致，導(dǎo)致數(shù)據(jù)情況出現(xiàn)差異，這在客觀上給統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的定性造成一定難度；三是金融機(jī)構(gòu)對(duì)于部分違規(guī)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)尋找客觀原因，或人為調(diào)整報(bào)表進(jìn)行數(shù)據(jù)改動(dòng)，給證據(jù)收集帶來(lái)困難。加上基層行工作人員對(duì)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)或數(shù)據(jù)不熟悉，對(duì)他們上級(jí)行的要求執(zhí)行的統(tǒng)計(jì)制度也不熟悉，在全面和準(zhǔn)確收集上存在難度。在證據(jù)的應(yīng)用上，基層行對(duì)檢查結(jié)果的認(rèn)定取決于對(duì)證據(jù)的認(rèn)定，要使收集到的證據(jù)合法、有效、存在關(guān)聯(lián)性進(jìn)行論證，而檢查人員因不熟悉法律層面上對(duì)證據(jù)的要求，導(dǎo)致對(duì)證據(jù)應(yīng)用存在難度。

四、金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查處罰存在法律風(fēng)險(xiǎn)

從金融統(tǒng)計(jì)檢查處罰看，當(dāng)前處罰的依據(jù)也存在爭(zhēng)議。主要有以下法律規(guī)定了處罰:《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《金融違法行為處罰辦法》、《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》等規(guī)定。《商業(yè)銀行法》第八十條第二款規(guī)定：“商業(yè)銀行不按照規(guī)定向中國(guó)人民銀行報(bào)送有關(guān)文件、資料的，由中國(guó)人民銀行責(zé)令改正，逾期不改正的，處十萬(wàn)以上三十萬(wàn)以下罰款”；《金融違法行為處罰辦法》第十二條規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)不得提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)告。金融機(jī)構(gòu)提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)告的，給予警告，并處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款”；《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第三十八條規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)及相關(guān)部門人員有虛報(bào)、瞞報(bào)金融統(tǒng)計(jì)資料的；偽造、篡改金融統(tǒng)計(jì)資料的，拒報(bào)或者屢次遲報(bào)金融統(tǒng)計(jì)資料的；未經(jīng)批準(zhǔn)自行編制發(fā)布金融統(tǒng)計(jì)調(diào)查表，造成惡劣影響的；強(qiáng)迫和授意統(tǒng)計(jì)部門和統(tǒng)計(jì)人員在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上弄虛作假的；對(duì)堅(jiān)持原則實(shí)報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或檢舉揭發(fā)統(tǒng)計(jì)違法、違規(guī)行為人員進(jìn)行刁難、打擊報(bào)復(fù)的；在接受統(tǒng)計(jì)檢查時(shí)，拒絕提供情況、提供虛假情況或者轉(zhuǎn)移、隱匿、毀棄原始統(tǒng)計(jì)記錄、統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬、統(tǒng)計(jì)報(bào)表以及與統(tǒng)計(jì)有關(guān)的其他資料造成重大損害的；使用暴力或者威脅手段阻撓、抗拒統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查的，由中國(guó)人民銀行地（市）級(jí)含（地、市）以上機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門對(duì)該金融機(jī)構(gòu)給予警告并處以3萬(wàn)元以下罰款。”從以上法律規(guī)定來(lái)看，法律位階較高的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》及行政法規(guī)《金融違法行為處罰辦法》和人民銀行部門規(guī)章《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》都對(duì)金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法處罰進(jìn)行了規(guī)定，但《商業(yè)銀行法》規(guī)定過(guò)于原則和寬泛，難以執(zhí)行，而《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定的處罰力度較大，難以執(zhí)行，《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》比較明確，對(duì)具體違規(guī)情形也做了劃分，規(guī)章使用可行性高一些，當(dāng)前各基層人民銀行金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查處罰基本以《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》為依據(jù)進(jìn)行。從法律效力等級(jí)來(lái)看，使用這個(gè)人民銀行的部門規(guī)章存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，易引發(fā)被處罰對(duì)象的復(fù)議和訴訟，而使用法律效力較高的《商業(yè)銀行法》和《金融違法行為處罰辦法》對(duì)于具體的金融統(tǒng)計(jì)違法行為不好界定。所以處罰存在難度，需要謹(jǐn)慎。

綜上所述，盡管有關(guān)法律、法規(guī)沒(méi)有對(duì)金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查進(jìn)行明確的規(guī)定，但人民銀行有權(quán)對(duì)金融統(tǒng)計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督、管理和檢查。針對(duì)當(dāng)前人民銀行分支機(jī)構(gòu)開(kāi)展金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查，不論是單獨(dú)檢查還是納入綜合執(zhí)法檢查，一定要認(rèn)真按照《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》進(jìn)行，涉及到證據(jù)收集和應(yīng)用必須認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)于金融統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查結(jié)果的運(yùn)用，涉及到行政處罰的事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)深入的法律分析和討論，經(jīng)過(guò)處罰機(jī)構(gòu)行政處罰委員會(huì)的同意，才進(jìn)行行政處罰。