以農業轉移人口市民化為核心 穩步推進新型城鎮化的思考

曹魯峰

（中國人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

城鎮化是黨的十八大部署的戰略任務之一，是解決“三農”問題的最根本出路。城鎮化是一項復雜的系統工程，城鎮化搞好了不但可以打造未來二十年新的經濟增長引擎，也可以從根本上解決當前我國經濟發展中的城鄉發展不平衡、區域發展不平衡等深層次矛盾，需要我們從體制機制方面進行深入的思考探索。

一、城鎮化取得的成效及存在的問題

改革開放30年來，我國的城鎮化取得了很大的發展，城鎮化率從1978年的17.92%提升到2012年的52.57%，遠快于同期世界城鎮化發展水平，取得了舉世矚目的成績。但我國城鎮化發展中也存在發展方式粗放、區域發展不平衡、質量水平不高等突出問題，具體來說：

（一）城鎮化發展水平和質量總體偏低

從城鎮化水平看，2012年世界平均城市化率達54%，發達國家的城市化率已超過80%，我國城鎮化水平不僅低于世界平均水平，也低于一些與我國發展階段相近的發展中國家，更低于發達國家。從市民化程度來看，如按戶籍人口計算，2011年底我國真實的城鎮化率僅為35%左右，大量非戶籍人口并沒有真正融入城市，也無法享受與戶籍城市人口同等的城市公共服務，市民化程度很低。我國城鎮化發展水平和質量總體上仍然偏低，未來依然有很大的提升空間。

（二）城鎮化發展方式過于粗放

過去三十年的快速城鎮化，是政府主導的以土地粗放式擴張為特征的發展模式，與這種粗放式發展模式相伴的是土地資源浪費嚴重、環境污染問題突出、城市功能區布局不合理等。這種以土地為核心的城鎮化直接結果就是土地城鎮化快于人口城鎮化，人口城鎮化快于戶籍城鎮化等現象發生。21世紀前十年，全國城鎮建成區面積擴張了64.5%，土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.8倍，如考慮戶籍因素，實際上土地城鎮化的速度會更快。過度依賴土地資源進行數量擴張的城鎮化不具有可持續性。

（三）城鎮化發展水平不平衡

從區域看，我國的城鎮化具有明顯的地區差異，城鎮化水平呈“東高西低”特征。目前城鎮化率超過50%的省份主要集中的東部和東北地區，而中西部省份城鎮化率明顯偏低，其中甘肅、云南、貴州、西藏等省區城鎮化率不到40%。從城市規模結構看，大中小城市和小城鎮發展不協調，大中城市發展超前，小城鎮發展滯后。21世紀前十年，北京、上海、天津常住人口分別增長了41%、37.5%和29.3%，而同期全國在鎮居住人口占城鎮人口的比重從第五次人口普查時的46%下降為第六次普查時的39.4%。

二、推進新型城鎮化必須堅持的幾項原則

城鎮化是由工業化帶動的大規模的人口從農村向城鎮遷移，以及由此導致的經濟社會形態的轉變，是我國現代化進程中的必經階段。城鎮化絕不是簡單地將人口從農村遷移到城鎮，這就要求推進城鎮化不能搞“大躍進”，要按照經濟社會發展規律穩步推進。在推進新型城鎮化的過程中，必須要把握好以下幾點：

（一）新型城鎮化必須以市場為主導

要不要推進城鎮化和怎樣推進城鎮化，不能取決于政府意志，而應由當地經濟社會發展水平和居民的實際需要決定，要由城鎮化背后的市場力量推動。在城鎮化的發展模式上，要從過去政府主導的城鎮化過渡到以市場主導的城鎮化。政府主導的城鎮化在執行過程中過于依賴行政力量，容易引起各種利益沖突，嚴重時甚至會影響社會和諧穩定。比如，過去的城鎮化過程中屢見不鮮的強征農民土地、強拆房屋、逼農民上樓、建無人居住的“鬼城”等。新型城鎮化要明晰政府和市場的邊界，市場的歸市場，政府的歸政府。政府可以通過強化城市產業集聚、完善城市基礎設施、放開城市戶籍限制、賦予均等公共服務等市場化的手段，吸引農民在城市落地生根，進而推進城鎮化。

（二）新型城鎮化必須規劃先行

推進城鎮化不能急于求成，要按照黨的十八大提出的推動城鄉發展一體化總要求，總結我國和世界各國城鎮化發展過程中的經驗和教訓，結合區域實際編制城鄉建設規劃、空間發展規劃、市縣發展規劃、鄉鎮發展規劃、商業網點規劃等，合理確定城鄉產業發展空間格局，明確區域內城鎮化的發展方向、模式和重點等。特別需要注意的是，在做城鎮化發展規劃時不能忽視融資規劃，缺乏超前的融資規劃很容易在城鎮化建設過程中陷入資金困境，打亂整個城鎮化的推進進程，必須圍繞新型城鎮化金融需求的多元化特點，從融資渠道、融資模式、融資規模等方面科學做好城鎮化融資規劃。

（三）新型城鎮化必須堅持以人為本

目前，媒體曝光的個別地區在推進城鎮化的過程中片面追求政績，完全忽視農民的實際居住需要，不切實際的強迫農民住公寓樓，究其原因就是缺乏以人為本的理念。在新型城鎮化的過程中，需認真落實以人為本理念，尊重農民的意愿和實際。在居住方式上，要采取區別對待，對那些進入城市不從事農業生產的農民工居住上可以采取公寓樓的方式，對那些居住在小城鎮或新型農村社區并且仍然從事農業生產的農戶，仍要采取集中院落居住的方式；在農民擁有的資源上，考慮農民融入城市的高成本，要保留在各級城市落戶的農民土地承包經營權和宅基地使用權。

（四）新型城鎮化必須要有產業支撐

城鎮化是工業化的產物，沒有現代工業產業積聚，也就沒有城鎮化，城鎮化與工業化相輔相成。拉美等國家的現實告訴我們，如果沒有產業支撐，農民失地便失業，進城的過程就是貧民化過程，集中居住區就會淪為貧民區。我國東部地區城鎮化水平之所以高于中西部地區的根本原因在于，改革開放后東部沿海地區承接日美歐等發達國家或地區產業專業的東風，產業基礎不斷壯大，進而吸納了大量就業人員。在推進新型產業化的進程中，需把握當前國際產業結構調整的難得機遇，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、發展服務業、促進就業創業結合起來，不斷壯大產業基礎，為城鎮化深入推進打下堅實的基礎。

三、加快破除新型城鎮化的制度障礙

黨的十八大報告強調“有序推進農業轉移人口市民化”。目前，我國有2.6億生活在城鎮但沒有城鎮戶口的農民工。可以說，有序推進農業轉移人口市民化是提高城鎮化質量的核心，不僅會釋放巨大的消費和投資需求，而且有助于提升經濟發展的質量和效益。當前，農業轉移人口市民化還存在一些制度障礙，主要包括戶籍制度、農村土地制度和相應財政配套制度等，必須下大力氣、采取有力措施予以破除。

（一）加快戶籍制度改革

從長期看，要取消戶籍管理制度，鼓勵和支持城鄉居民自由流動，為有條件、有意愿在城市定居的居民提供安居樂業所必要的保障。從短期看，就是要逐步放寬城市落戶條件，有序做好現有在城市就業的農民工市民化，加塊市級以下地區特別是東部經濟發展水平高、人口承載能力強的中小城鎮的農民工市民化步伐，明確政府對農民工及其家庭成員的基本公共服務職責，逐步賦予其享有與城鎮居民同等的公共服務權力，逐步改變根據戶籍不同實行差別化服務的做法。

（二）推進農村土地制度改革

開展農村承包土地和宅基地確權登記，賦予農民對承包土地更加充分的占有、使用、收益和處置權力；圍繞提高農民土地流轉收益，適當放寬土地流轉范圍，適度鼓勵土地向能提高收益的從事大規模特色農業的工商企業流轉；保留在各級城市落戶的農民土地承包經營權和宅基地使用權，允許農村集體土地承包經營權、宅基地、農村房屋等進行抵押融資；順應城市化大發展后農村人口越來越少的現實，放寬農村宅基地和農村房屋轉讓范圍僅限定在本村或本集體經濟組織內的政策，探索在城市落戶農民宅基地在城市掛牌交易或置換城市房產，使土地收益成為農民進程就業安家的資本。加快征地制度改革，探索由土地供給方與需求方直接交易的可行性，不斷提高農民在土地增值收益中的分配比例。

（三）深化財稅體制改革

我國人口城鎮化之所以落后于土地城鎮化的根本原因，主要是地方政府沒有愿意也沒有能力承擔與此相關的巨大成本。要真正推進人的城鎮化就必須深化財稅體制改革，構建與城鎮化建設事權相對應的地方財政體系。理順中央和地方財力與事權的關系，合理界定中央與地方的事權和支出責任，以常住人口為財政分成依據，調整各級政府之間的財政分配比例，解決城鎮人口增加帶來的公共支出問題。制定和完善城鎮化的配套政策，如建立農民工專項資金轉移支付制度，對吸納流動人口較多的城鎮補助建設資金，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口規模掛鉤等。

四、當前推進新型城鎮化的幾項重點工作

推進新型城鎮化發展的大幕已經拉開，我們要以市場主導為方向，以提升城鎮化質量為目標，以人的城鎮化為核心，以提升產業支撐能力和城鎮承載能力為重點，加快完善城鎮基礎設施和公共服務，著力推進城市基本公共服務均等化。當前，重點要做好以下幾項工作：

（一）著力培育壯大具有區域特色的產業

城鎮化不僅要有人口的聚集，更要有產業支撐，沒有一定的產業基礎，城鎮化將是一句空話。各地特別是經濟發展水平較落后的地區要堅持把增加城鎮就業崗位放在首位，積極培育能夠吸納一定數量人口就業的區域優勢產業，推動產城一體化。東部經濟發展水平高的地區，要加快產業升級換代的步伐，重點要向高端、高質、高效等方面發展，壯大新能源、電子信息、生物產業等新興產業，盡快完成經濟發展的轉型。中西部經濟發展水平相對滯后的地區，一方面要抓住當前東部產業向中西部轉移的有利契機，結合區域資源稟賦，有針對性的吸引轉移產業在當地落戶；另一方面，要結合地區的比較優勢，積極培育有區域特色的優勢產業。

（二）要抓好城鎮化配套基礎設施和公共服務建設

當前，要根據農業轉移人口市民化的規模和趨勢，科學規劃建設各類公共設施，努力提高城市承載力。統籌好城市建設用地管理，科學合理地布局工業、服務業、交通、住宅及生態用地，優化城市用地結構和布局，合理引導工業向園區集中；加大城市基礎設施建設投入力度，加大城市道路管網、軌道交通、垃圾污水處理、保障性住房等民生類基礎設施建設；加強城市環境保護和生態建設，認真吸取江蘇啟東抵制日本王子紙業污水排海工程、昆明市民反對安寧上馬石油煉化項目等生態事件的經驗教訓，建立有利于可持續發展的環境保護和治理機制。同時，各級政府要增加對公共服務投入，大力發展文化、教育、醫療衛生等事業，逐步提高養老保險、醫療保險等社會保障標準。

（三）大力推進現代農業大發展

在推進城鎮化過程中，隨著農村轉移勞動力市民化程度的不斷深化和城鄉消費結構的快速升級，對農產品的總量需求會有剛性增長，只有實現農業現代化，才能在農業勞動力和耕地減少的情況下穩定農產品供給，防止出現糧食安全問題。結合我國當前實際，唯有不斷加強農業科技投入、改進農業經營體系和提高機械化水平，提高單位勞動力及單位土地面積上的生產效率是破解糧食安全問題的解決之道。一方面，要不斷加大農業生產中的生物技術以及信息技術的開發應用，大力加強農業基礎建設投資和機械化的資本投入。另一方面，要構建新型農業經營體系，大力發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等農業生產組織形態，實現農業生產經營向專業化和集約化轉化。

（四）推進城市基本公共服務均等化

適應人口城鎮化的發展要求，加快教育、醫療、住房等社會保障體系改革。一是積極推動義務教育均衡化。改善農業轉移人口子女的就學條件，把農民工隨遷子女義務教育納入城鎮教育發展規劃，降低入學門檻，有效解決農民工子女入學難問題，盡快制定隨遷子女異地高考政策等；二是加快整合各項城鄉醫療保險制度。目前我國基本醫療保險體系包括城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療“三大支柱”，這三大基本醫療保險制度保障水平差別并不很大，要抓緊制定這三大基本醫療保險制度的整合方案，確保農村轉移人口在任何地方都享受基本的醫療保障；三是擴大城鎮保障性住房覆蓋面。住房問題是農村轉移人口能不能在城市穩下來的最關鍵因素，當前的各地保障性住房基本沒有覆蓋進程務工人員，要加大保障性住房建設投入，加快保障性住房改革步伐，逐步將農村轉移人口納入保障性住房覆蓋范圍。

（五）探索建立農村土地資源或權屬交易市場

為有效盤活農村土地資源，促進生產要素在城鄉間合理流動，就要建立健全農村土地資源或權屬交易市場。一方面，探索建立縣域內的土地流轉交易市場。規范土地流轉程序，建立工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度，健全縣鄉村三級服務網絡，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，為農戶提供信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估、糾紛解決等流轉服務。另一方面，要探索在城市建立農村宅基地掛牌交易市場。要借鑒近年來各地探索開展的農村宅基地在城市置換房屋等交易經驗，結合國土資源管理中的區域內城鎮建設用地增減掛鉤制度，探索在城市建立農村宅基地交易市場，允許市民化的轉移人口將在農村的宅基地在城市掛牌交易或用于置換房屋。