有關國內收費權評估問題的探討

李 斌 王曉偉

（中央財經大學財政學院，北京 100005；中國農業銀行，北京 100005）

收費權是收費企業經營獲益能力的來源，作為一種權益具有一定的價值，早已被當做一種融資質押的標的物，借貸雙方因此需要對收費權價值進行客觀判斷，從而促進了評估中介對收費權價值評估業務的開展。由于國內收費權種類式樣繁多、特點各異，給收費權價值評估造成許多困難，因而現階段收費權評估存在諸多問題亟待解決，以及相應風險亟需化解與防范。

一、國內收費權的分類及特點

收費權是指權利人基于法律的直接規定或者政府的行政特許，享有的就特定基礎設施或者公共服務等收取費用的權利。由于我國的特殊國情，收費權有不同的分類及特點。

（一）收費權的分類

1.按照社會功能分類

收費權按照社會功能可劃分為行政性收費權、事業性收費權和經營性收費權。行政性收費權，是指國家行政機關或政府授權履行行政管理職能的單位，為加強社會、經濟、技術管理收取費用的權利，其具體表現為收取管理費、登記費、手續費、審核費、評審費以及證明費等的權利。事業性收費權，是國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取費用的權利，包括醫院收費權、高校收費權等。經營性收費權，是指企業單位以盈利為目的，向顧客提供勞務性服務所收取費用的權利，主要包括公路收費權、旅游景點收費權、電力收費權、電信收費權、自來水收費權、燃氣收費權、有線電視收費權、污水處理收費權以及垃圾處理收費權等，其中污水處理和垃圾處理的收費會包含部分事業性收費。另外醫院、高校等單位的收費也會包含部分經營性收費項目。

2.按照提供物品的性質分類

收費權按照提供物品的性質可劃分為提供純公共物品和準公共物品的收費權。提供公共物品的收費權，主要是指行政性收費權，政府通過提供登記、審核、證明等公共服務收取相應費用。由于準公共物品具有排他性和非競爭性的特征，不排除由企業提供準公共物品的可能，因此提供準公共物品的主體既有可能以盈利為目的也有可能非以營利為目的，主要包括公路收費權、旅游景點收費權、電力收費權、電信收費權、自來水收費權、燃氣收費權、有線電視收費權、污水處理收費權以及垃圾處理收費權等。

3.按能否融資質押分類

收費權按能否融資質押可劃分為能夠出質的收費權和不能出質的收費權。能夠出質的收費權，主要是以營利為目的、具有可轉讓性的收費權，包括公路收費權、旅游景點收費權、電力收費權、電信收費權、自來水收費權、燃氣收費權以及有線電視收費權等。但以公益為目的設立的收費項目，如公立的幼兒園、醫院、學校等承擔公益服務領域的事業單位收費（不包括公益性質的民事主體純粹以市場運作所產生的收費權），國家機關、事業單位、代行使政府職能的社會團體及其他組織在實施社會公共管理和特定公共服務過程中收取的行政管理費用，由于這些收費都具有成本補償的特性，一旦轉讓會對社會造成較大不利影響，屬于不能出質的收費權。

（二）收費權的特點

收費權在設立和取得過程當中，需要履行一定的行政程序，且該權利的取得具有一定的特殊性，它往往是通過行政許可而取得的，其費率也往往需要行政機關核定，按照固定費率收取費用。收費權類別不同，呈現的特點也各不相同，主要差異在于提供的產品或服務是否具有更高的社會公益效益這一根本區別。

1.行政事業收費權的特點

行政事業單位提供的產品或服務具有更高的社會公益效益，效用具有較大的溢出性，即所謂正的外部性，收費主要用于成本補償，也有部分以市場運作產生的收費，大體上具有非營利性，收費權主體不可替代、收費權不可轉讓。

2.經營性收費權的特點

經營性單位提供的產品或服務具有一般的社會公益效益，效用溢出性小，沒有正的外部性，經營性單位提供的產品或服務大都具有壟斷性，存在較大盈利空間，價格往往受到政府監管或限制，具有營利性，收費權主體可替代、收費權可轉讓。

二、收費權評估的現狀及問題

我國目前的收費權質押評估尚處于摸索階段，雖然收費權評估業務早已開展，執業過程中也逐漸形成了一些慣例和做法，但評估工作中許多方面仍需進一步明確與規范。

（一）收費權評估的現狀

目前，收費權質押貸款逐漸增加推動收費權評估業務逐漸增長，收費權評估通常應用于銀行貸款業務，評估中介的委托方多為借款人或者貸款人，中介的收費權評估水平不一，報告結果的質量差距較大。

1.收費權評估業務穩定增長

隨著我國經濟社會的發展，城市化進程的推進，以及人民生活水平的提高，人民對物質文化的需求愈發豐富，大量具有收費權的企事業單位供給不足，從而刺激了以收費權作為質押物的貸款增量逐年增多，相應的評估業務也呈上升趨勢。

2.收費權評估的用途較單一

收費權評估的用途主要有兩個：一是向貸款人提供收費權質押時，需要對收費權價值進行評估，便于銀行測定借款人償債能力以及防范違約風險；二是貸款出現違約風險，銀行為化解風險采取轉讓收費權的方式時，處置收費權前需要對收費權的價值進行評估，便于銀行在評估價值的基礎上確定拍賣、招標、掛牌等的底價。

3.收費權評估使用者較單一

由于收費權評估的用途單一，收費權評估結果的使用者也較單一，通常由借款人或貸款人委托中介機構對出質人的收費權進行評估，而后對評估結果進行應用，亦或由收費權質押權人或質押人在轉讓收費權時委托中介評估并加以使用，一般情況下，收費權評估的使用者僅為擁有收費權的企事業單位和銀行，不包括社會投資者、監管部門等主體。

4.收費權評估的質量參差不齊

收費權是一項特殊的財產權利，是針對不特定人發生的，并不是針對特定的人請求給付費用的權利，對收費權價值評估的數據取得和合理運用，評估機構將面臨很大的困難，容易造成判斷的較大偏離，以及預測的隨意性。由于非專業人員，難以發現收費權評估的技術問題，因而存在個別評估機構為迎合使用者偏好對評估結果進行調整的情況。收費權的特性、評估技術的缺陷、中介機構的自律以及結果使用者的專業水平，造成了目前不同評估機構對收費權評估的質量差距較大。

（二）收費權評估的問題

收費權評估在價值類型選取、評估方法選用以及評估結果使用等方面具有自身特點，同時也存在一些的問題。

1.價值類型選取中的問題

收費權評估大多數情況下應用于為質押貸款服務，價值類型選取主要有市場價值、清算價值和質押價值。收費權的市場價值可理解為現行公開市場條件下可實現的價值，但由于收費權收益的不確定性和難預測性，在未來的市場條件下，收費權價值存在較大波動的可能性，因而若以收費權的市場價值作為質押物價值，將對借款方十分有利，不利于貸款人降低貸款違約后產生的損失。收費權的清算價值是指收費權以處于被迫出售、快速變現或其他非正常市場條件為依據進行估計的價值數額，一般情況下評估結果遠低于其市場價值，將對貸款方十分有利，而不利于借款方擴大融資額度。收費權的抵押價值可以理解為在其市場價值的基礎上考慮風險折扣后的抵押額度，但由于風險因素難于量化，故也存在現實評估工作中難操作的問題。

2.評估方法選用中的問題

收費權評估方法主要有成本法與收益法兩種，由于具有收費權的企事業單位情況各異，收費方式與規模不同，造成不同收費權之間可比性差，難于適用市場法進行評估。應用重置成本法對收費權評估，以生產費用價值理論為基礎，從重新構建一項資產所需費用支出的角度評估收費權價值，實際上主要是對收費權所依托的實物資產價值的評估，往往忽略了企業的經營管理能力等無形資產對收費的影響。應用收益法對收費權評估，對收費權有效期內的各期收益采用適當的折現率進行折現加總的數額，具體估算過程中需要合理估計收費期、預期收費收入和折現率等參數，方法難于把握，易出現估計的隨意性，尤其易出現未將非營利性收入從總收費收入中扣除，未合理設定收費額增長規律及增長率，收費期限設定與政府授權不匹配等問題。

3.評估結果使用中的問題

對收費權的評估中，往往認為權利是一種特殊資產，與所付出的成本具有弱對應性，往往忽視運用成本法評估收費權的結果，甚至不用成本法對收費權進行評估。過于依賴收益法的結果，缺乏成本法結果的驗證，致使難以直觀了解收費權的現實價值，也難以通過成本法結論的驗證，發現評估過程中的錯誤。

三、收費權評估的風險

收費權評估中，作為受托人的評估中介面臨著承接業務和評估過程中的風險，一般作為報告使用者的借款人和銀行面臨著評估結果使用的風險。

（一）評估中介承接業務的風險

評估中介承接收費權評估業務的風險，主要發生在對收費權性質的鑒別上。現階段，受政績等因素影響，地方政府具有很大的投資沖動，但地方財政資金有限，難以支撐一些提供公共產品或服務的項目，地方政府往往將這類項目收費權質押進行融資，評估中介若未考慮此類項目收費權非贏利性和公益性的特點，不加甄別地承接業務，將會面臨很大的風險，一旦貸款形成損失，銀行很有可能一并追究借款人和評估公司的責任。

（二）評估過程中的風險

在對一項資產進行評估前，評估師首先要了解該資產的權屬情況。往往有些具有收費權的項目在評估時并未投入使用，行政許可更未取得。評估師在對此類項目進行評估時，尤其應該注意收費權是否最終可獲得，并且應在評估報告的披露事項中提醒使用者關注有關情況，并且申明對收費權的權屬情況不負有責任。運用收益法評估時，需要取得單位的財務報表，根據以往財務數據預測未來收費額。有些具有收費權的企事業單位剛剛成立不久，無法取得延續一定時期的財務報表，給預測帶來相當大的困難，易造成預測數據因依據不足，與實際產生較大偏差的風險。而有些單位財務核算比較粗糙，收費項下未能區分公益性與非公益性收費，若評估師不加區分地利用，則可能造成高估收費權價值的風險。

（三）評估報告使用者使用評估結果的風險

選擇市場價值類型的評估結果，若由銀行使用，將給銀行貸款損失帶來較大的不確定性；選擇清算價值類型的評估結果，若由借款人使用，將給借款人的融資能力帶來很大影響；選擇質押價值類型的評估結果，對借貸雙方都較公平，卻往往被銀行誤用，質押價值本就應是在市場價值的基礎上考慮未來的不確定性及變現等因素進行調減情況下的價值，而有些銀行在應用時在質押價值基礎上乘以質押率確定貸款最高額度，無形中主觀降低了借款人收費權的融資能力，造成了一定的資源浪費，不利于融資方擴大再生產，會影響社會資源的合理分配。

四、收費權評估的有關建議

由于收費權評估中存在上述問題與風險，建議從有關立法、評估指導意見制定、建立數據庫和引入專家意見等方面完善現有評估體系，提高評估水平。

（一）完善收費權質押有關立法

收費權評估主要用于質押融資，而現行法律并未對收費權有關內容進行明確規范，也未對收費權質押的合法性，以及收費權質押公示進行規定。上述收費權在法律方面的欠缺，造成評估中介在業務承接、價值判斷等方面執業上的困難。因此，建議在物權法中明確收費權屬于可質押的資產，并對公示程序規則等進行詳細規定，從法律上確立收費權及其質押的合法性。

（二）制定有關收費權評估的指導意見

鑒于目前收費權業務不斷擴大的現狀，以及存在業務承接風險，和執業過程中存在的各種問題，急需制定一部有關收費權評估的指導意見。指導意見可以就評估中介的業務承接，價值類型選取、，方法使用、參數選取以及有關收費權評估的披露事項等方面進行規定。

（三）建立收費權評估相關數據庫

有關部門或者評估公司自身可建立有關收費權評估的數據庫，建議將搜集的數據按照行業、地域、規模等條件進行歸類整理，豐富的收費權相關數據，一方面可以幫助評估師探索市場法對收費權的評估；另一方面可以利用數據對收費權風險因素進行量化，減少評估師主觀判斷的因素，提高評估結果的客觀性。

（四）評估過程中更多引入專家意見

具有收費權的企事業單位有很強的專業性和特殊性，有關專家對其收入構成、收費額增長規律以及單位的經營管理等情況更加了解。評估過程中更多地引入專家意見，有利于防范評估師預測隨意性的風險，增加評估結果的客觀性，同時也有利于不斷提高評估師自身的業務水平，從而提高評估報告的質量。

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