對資源型地區財政轉型的思考

吳巧麗

（山西省晉城市陵川縣附城鎮人民政府財政所，山西 晉城 048311）

財政是國民經濟的調節器，承擔著優化資源配置，確保經濟社會平穩發展的功能。由于受粗放型增長模式和資源依賴性特征局限，資源性地區的財政轉型面臨著諸多難題。如何依靠財政轉型，有效促進經濟快速發展，是資源密集型地區值得認真思考和研究的課題。

一、資源型地區財政的特點

資源型地區的財政問題既有與其他地方共通的問題，如基層財政困難，財政支出結構不合理，財政行為不規范等，也有自己的特殊性。資源型地區財政問題的特殊性有以下幾個方面：

（一）資源收益分配不合理，縣級可用財力明顯不足

資源型地區主體稅種主要是增值稅、企業所得稅，都是共享稅種，且中央和省級的分享比重大，地方分享比重小，財政收入往上解繳的比重大。對于主要作為地方收入的資源稅費收入，考慮到沒有相應的資源補償機制，存留地方的比重比較低。而因現行資源稅費制度的缺陷，以及價格機制的原因，資源生產地和消費地之間的能源開發收益分配不合理，導致財富由資源型城市向資源消費地轉移，造成不同地區之間的收入差距擴大，有失公平。在資源型城市內部，因為開采權轉讓的無序，造成真正依賴資源地生存，承受資源開采負外部性成本的群體并沒有獲得相應的收益，收入差距擴大，不利于當地的和諧發展。

以陵川縣為例，該縣經濟增長主要依賴傳統產業的拉動，屬典型的煤鐵資源型經濟。2012 年，全縣工業共完成稅收17142.9 萬元，僅煤炭企業上繳稅金就高達15911.4 萬元，占到了全縣工業稅收總量的83%，產業單一化的矛盾相當突出，可以說是煤炭一著涼，經濟就感冒。近年來，該縣經濟發展縱向比取得了可喜的進步，但是由于受自然條件和各方面因素制約，陵川始終沒有擺脫產業小縣、經濟窮縣、民生困縣的狀況，是晉城地區唯一的財政困難縣和財力補助縣。全縣地方財政收入雖然增輻快，但本級財政自我調控能力較弱，財力自給能力還不到15%。2012 年，該縣增值稅收入完成25826 萬元，所得稅收入完成15167 萬元，占財政總收入的76.03%,而留縣比例分別僅占13.75%和22%,是典型的資源型經濟。這種收入結構導致財政收入增幅越高，一般預算收入占比越低。每年的可用財力除發工資外，只能勉強維持機構的低水平運轉，而且每年的新增財力只夠當年的正常增人增資支出。在支出結構中，以工資和公用經費為主的人頭類支出比例較大，與此形成鮮明對比的是公共支出較低。

（二）歷史欠債重，支出壓力大

一方面，資源型地區普遍存在民生和環境歷史欠債大的問題，公共服務和社會保障支出壓力大。特別是資源型城市轉型、礦產行業衰退后，原先該行業的大部分職工將失業，導致財政社會保障就業支出必然加大。近年來，陵川縣財政支出總額逐年增加。2007—2012 年，全縣財政支出分別為15920 萬元、23653 萬元、34357 萬元、43203 萬、58129 萬元和71497 萬元，平均每年以1 億元以上的速度遞增。2012 年，全縣社會保障就業支出達10358 萬元，比2007 年增加7707萬元，增長290.72%；另外，生態環境損壞嚴重，恢復治理生態環境，財政要支付一筆很大的資金。至2012 年底，全縣各類礦山占用土地面積121.83 公頃，其中占用耕地50.16 公頃。因采礦造成的水土流失面積達68.58 公頃，導致財政在恢復治理生態環境方面的支出逐年增加。三是在基礎設施“硬”建設方面，需要強化城市功能，增加財政支出。2012 年，陵川縣財政在“一般公共服務”方面的支出達12155 萬元，在“交通運輸”方面的支出5456 萬元，分別比2007 年增長87.30%和76.44%。

另一方面，許多作為資源型地區支柱的資源性產業，如煤炭、鋼鐵、水泥等，由于其產能過剩嚴重，國家又嚴格限制新上項目和擴大規模，資源型地區壯大現有財源又受限制。這無疑對資源型地區財政是“釜底抽薪”和“雪上加霜”。受發展慣性、區域環境制約、資金短缺以及技術瓶頸等多方面因素的制約，新的財源建設舉步維艱。而資源型地區要實現經濟轉型，對現有資源開采企業進行技術改造，或投資支持、引導新的產業和產品發展項目；建設社會保障體系，培訓職工，或解決下崗失業人員的再就業問題等等，都需要大量的財政資金，財政資金的嚴重短缺已成為資源型地區經濟轉型的最根本的制約因素。

（三）財源過趨單一，抗風險能力弱

資源型地區的產業結構通常比較單一，多以第二產業為主體，所依賴的資源種類也較為單一。由于有豐厚的資源收入“坐享其成”，政府往往缺乏發展其他經濟門類的動力，使得其單一產業結構趨勢越來越明顯，經濟結構調整的難度也會越來越大。反映在財政上，由于財源結構單一，地方財政對個別產業的發展依賴重，財政易受市場和政策的影響，風險較高，資源一旦“坐吃山空”，政府財政失去基本來源，更加無力支持經濟結構調整，財政的穩定性越來越差，可能使整個財政經濟發展陷入困境。此外，資源型城市的產業受國家的環保、產業調整政策影響大，設備的更新換代、產業的調整過程中，財政收入存在減收風險。以陵川縣為例， 2012 年，全縣財政總收入為4.23 億元，其中煤炭、輕工建材、商貿流通、冶鑄和化工行業分別完成稅收31221 萬元、5608萬元、1075 萬元、1789 萬元和1781 萬元，五個行業對財政的貢獻率保守估算也超過了90%以上。從2013 年一季度經濟運行情況看，財政收入的主要來源依然在這幾大行業上，特別是煤碳一股獨大的局面更加顯現。與此同時，三產不發達，三產衍生的財稅收入總量明顯偏小，對全縣財政總收入的貢獻率較低。

與此同時，由于在經濟全球化進程中，資源產品的價格易受市場影響，波動幅度和波動頻率較大，相應以資源產品為依托的財源無法穩定，加之現代交通已突破了資源的空間限制，非資源型城市不僅可以發展初加工產業，而且還比資源型城市更有技術和市場優勢。所有這些都使資源型地區財源不穩性更加突出，財政基礎不穩。

二、資源型地區財政轉型的方向及路徑選擇

資源型地區經濟轉型總體目標是培植新的穩定而廣泛的財源，為財政提供保障。方向之一就是要培植接續或替代產業，探索資源型城市的其它替代資源和產業潛力，改變第二產業比重過大的不合理結構，尤其是要提高第三產業的比重；方向之二是要大力發展中小企業和民營經濟，逐步改變國有大中型企業獨大的所有制結構；方向之三是進一步挖掘資源產品潛力，就地延伸產業鏈，徹底改變資源型城市中以提供原材料或初加工產品為主導產品的不利局面，實現將資源優勢轉化為資金優勢，為財政收入提供穩定的財源基礎。

在路徑選擇方面，針對陵川而言，一是多元發展戰略。以延長礦產品深加工鏈，最大限度地提高資源的附加值為發展基礎。鼓勵其它非礦產業的發展，特別是第三產業的發展。立足現有產業基礎，在延伸產業鏈條和發展循環經濟上下功夫，加快對煤炭、冶鑄、化工、建材等傳統產業的改造提升，推動產業向下游延伸、產品向高端發展，走“內涵”式發展之路；二是適度開發和集約經營戰略。根據擁有的可采資源量，進行適度開發，強化“全循環、抓高端”發展理念，緊緊扭住鏈條拓展、園區集聚、提質增效三個重點，認真落實“提升傳統產業抓工業、承接梯度轉移抓工業、依托比較優勢抓工業”發展思路，大力推進工業轉型升級，為縣域經濟聚合財力，實行產業轉換與城市轉型贏得時間。三是生態綠色戰略。充分利用得天獨厚的旅游文化資源，堅持“強龍頭、活三產、促融合”發展思路，著力破解旅游開發體制機制障礙，著力推動旅游產品轉型升級，著力拓寬旅游市場空間，加快發展以旅游產業為龍頭的第三產業，大力培育新的經濟增長極，不斷增強縣域發展后發勢能。四是筑巢引鳳戰略。努力改善投資環境，擴大開放，筑巢引鳳，敢于舍小利謀大局，善于以優勢資源換項目、換技術、換資金、換市場，吸引外部人才、技術和資金進入陵川。五是借鑒引進戰略。他山之石，可以攻玉。目前國內外資源型地區經濟成功轉型的案例很多，特別是國家第一批確定的12 個資源枯竭型城市轉型都很成功。對此，中央不應僅將注意力集中在資源已枯竭或即將枯竭的城市上，而應擴大試點范圍，將所有資源型城市經濟轉型問題納入統籌考慮的范圍。同時，各省市也可以借鑒中央的做法進行資源型地區經濟轉型的試點。就陵川目前而言，要緊緊抓住中央實施山西省國家資源型經濟綜合配套改革試驗區的機遇，積極在土地、金融、科技及財稅等政策方面爭取更大支持，特別是積極向上級爭取實行自求平衡的財政體制，即按現行財政體制上交中央和省、市的預算內外資金由省財政全部返還本縣，提高縣級收入留成比例，切實提高縣級財政保障能力。

三、經濟轉型中的財政措施

（一）改革稅收征管體制，提高依法治稅水平

加強稅源監控，嚴禁隨意減免稅收，杜絕越權減免或隨意多征、少征、緩征和不征行為，不折不扣地執行財稅法規，同時，要加強非稅監管，深化非稅集中征管、收支兩條線改革。認真貫徹“依法治稅、有稅盡收、無稅禁收”的方針，嚴格執行稅收政策，保障執收單位正常工作經費，降低稅收成本，確保有限的財力更多地用于改善民生。

（二）改革資金管理辦法，提高財政資金使用效益

推行行政事業單位收支統管，全面加強事業單位內部的財務管理，重點是全面實施國庫集中支付和專項資金使用政府集中審批制。全面推行項目績效考評制度，既要管好資金撥付，更要加強資金的使用監督，對項目資金使用情況實行全程監管，實行項目建設責任終身負責制，嚴格執行項目計劃，禁止隨意變更項目預算，留下資金缺口。

（三）完善預算監督體制，實施全程公開監督

增強預算的透明度和剛性約束，從源頭上管好用好財政資金，將財政預算的全部信息通過外行看得懂、群眾信得過的形式向社會公開發布，擠干預算編制中的“水分”。同時，要對支出過程實時監督，重點加大對公務費、項目資金、民生資金的監管，防止在預算執行中擴大范圍、超過標準以及貪污浪費、擠占挪用等問題發生，及時發現并解決問題，保證預算執行的準確性、有效性。

（四）改革財政投融資體制，發揮財政宏觀調控職能

建立和完善重大項目及龍頭企業財政支持機制，并根據縣級財政增長情況逐年增加，對新興創稅明星企業實施財政重獎鼓勵，促使稅源企業擴大再生產，實現涵養稅源、培植財源的良性循環。靈活運用財政政策工具，采取財政貼息、獎補、擔保以及提供短期周轉金等手段，引導社會資金以及各商業銀行加大主導產業投入，使一批具有成長潛力的中小企業迅速壯大，形成群體優勢，對縣域經濟形成新的支撐。改革政府公用事業投入機制，防止資金浪費。政府部門不再擔任公用事業建設投資業主，組建公用事業投資管理公司，靠市場化運作降低建設和管理成本，防止政府直接投資項目的浪費、腐敗行為，實現財政資金社會效益最大化。

[1]文振富.資源型城市難點：重點都在可持續發展[J].求實，2010（04）.

[2]黃溶冰.資源型經濟擺脫“資源詛咒”的財政調節機制[J].現代經濟探討，2008（11）.

[3]傅志華.資源型財政及其預算穩定基金：國際經驗與啟示[J].經濟研究參考，2005（06）.